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盘活“僵尸资产”是农村集体产权制度改革的当务之急

发布时间:2017/09/08作者:刘奇 来源:中国发展观察

摘要:在农村,集体经济有“僵尸资产”。如何在清产核资、量化股权、确股到人、分配到户的基础上,通过资产重组、优化配置等方式,把“僵尸资产”盘活,转变为可以产生效益的经营性资产,是实现农村集体产权制度改革、城乡要素平等交换、农村社会和谐稳定面临的新任务。


  今年的“中央一号文件”强调,要“从实际出发探索发展集体经济的有效途径”。目前,我国农村集体产权经营格局呈现两头小中间大的“纺锤形”结构,所谓“两头小”指资产多、经营好的村集体较少,无资产、无经营的村集体也较少,而“中间大”则指有资产无经营的村集体居多。在城市,国有经济有“僵尸企业”;在农村,集体经济有“僵尸资产”。如何在清产核资、量化股权、确股到人、分配到户的基础上,通过资产重组、优化配置等方式,把“僵尸资产”盘活,转变为可以产生效益的经营性资产,是实现农村集体产权制度改革、城乡要素平等交换、农村社会和谐稳定面临的新任务。

  农村集体资产可分为三类:一是资源性资产,二是公益性资产,三是经营性资产。产权制度改革的重点是经营性资产。经营性资产就分布看,占比不高,且80%都集中在东部沿海地区。全国行政村共计58万多个,而无经营性收入的有34万多个,收入达到10万-50万的8万个,收入达到50万以上的只有3万个。一般认为,那些没有经营性收入的村主要是没有经营性资产,但这是一个认识误区。现实情况是,可以直接用以经营的资产可能有限,但部分资源性资产和公益性资产是可以转化为经营性资产的。例如,经过多年实施撤并村、撤并校、撤并卫生所等做法,使得行政村、学校、卫生所及村庄道路等公益性资产大量闲置。据统计,我国行政村最多时达70多万个,而现在仅有58万个,中间相差十多万个村,这些村的村部、场地及设施等集体资产大多闲置;撤并前学校最多时有60多万个,而现在只有20多万个,即30多万个学校资产闲置;撤并村庄之后,相应也撤并了10多万个卫生所,这些卫生所同样存在资产闲置;随着新的居民点形成,村庄格局不断变化,很多道路废弃,道路资产闲置。另外,中国960万平方公里的国土面积,折合为144亿亩土地,其中46%都属于集体性资产,去掉2.3亿农户的承包耕地、林地和宅基地,剩下的荒山、荒地、荒滩、荒坡、荒水等资源性资产,有许多可以被开发利用,但尚未被开发利用,形成经营性资产。因此,农村集体产权制度改革的当务之急是在摸清家底的基础上,盘活大量存在的“僵尸资产”,实现资源性资产、公益性资产、经营性资产合力有效的开发。只有把这一工作做到位,才能解决集体经济“人人有份,人人又无份;人人有责,人人不负责”的尴尬,从而让数万亿的集体资产不再晒太阳,白白浪费流失甚至消亡。目前,学界大多关注的是如何解决未来产权流转问题,这固然重要,但就如当年推行家庭承包经营一样,得先把土地承包问题解决后,再做土地流转的文章。当前如何把30多万个村的集体资产产权在落实到户到人的基础上,盘活经营,才是主要矛盾、首要问题和关键所在。

  推进农村集体产权制度改革任重而道远,落实困难的因素主要有三:一是村干部层面,呈现不愿干、不想干、不敢干的现象。首先,村领导掌握着集体资产经营的支配权,一些村干部没有经过一系列的公开程序,就以低廉的价格将村里的闲置资产承包给自己的亲朋好友,从中谋取私利。一旦改革,产权分化、经营公开,村领导就无法再私自支配集体资产,因此一些基层干部对推进改革心存抵触。其次,上面千条线,下面一根针,村一级干部日常本就承担着繁重的各项任务,而构建“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的农村集体经济组织产权制度是一项非常复杂又系统的工作,涉及集体组织内部多方利益的重新调整,耗时费力且不显政绩,导致一些村干部怕麻烦、不想干。再者,由于一些村级领导班子权威不强,改制后集体经济组织成员普遍对股份分红期望过高,甚至出现村与村、乡与乡之间互相攀比,这对基层干部造成了较大压力,影响干部树立威信和日常工作的开展。权威小、工作难、成效低等多方面因素致使村干部对改革产生畏难情绪。二是群众层面,群众对集体不够关心、对村干部不够信任、对集体产权认识模糊,使得农民对集体产权改革不够关心。国家为保障农民生活水平出台多项保护政策,从国家层面直接维护农民利益,使得农民对村集体的依靠程度降低,村集体组织的凝聚力、吸引力、号召力也随之减弱。另外存在一个工作难点就是在场与不在场之间的矛盾,精英外出打工,留在乡下的大多是老弱病残妇幼。农村具备议事能力以及经营才能的人极度匮乏。三是具体操作层面,存在两个核心问题,一方面是认定社区成员权和集体经济组织的成员权,认定成员资格,固化股权配置,稳定分配关系。这个问题在城市郊区最为突出,外来打工人口比当地户籍人口还要多,且外来人口世代长居此地,但他们只是社区成员而并非集体经济组织成员。因此就产生了人在权不在、权在人不在、人在权半在、权在人半在的复杂情况。目前,农村集体经济组织成员身份的认定多数依靠乡村自我管理,受当地乡规民约、传统观念和历史习惯等因素影响较大。在具体实践中,针对成员贡献、参军、获刑、上学等情况都需制定产权量化标准,各种复杂情况使得集体资产如何确股量化,到户到人并兼顾公平有效需要在制度层面予以深入研究。不然,会导致乡村社会高度分化,那些只有社区成员权而享受不到集体经济红利的群体被长期边缘化将心生怨恨。另一方面是盘活经营问题,全体集体经济组织成员直接组建公司,不合《公司法》2到50人的要求,同时,村集体经济组织直接经营易出腐败,也没打破“大锅饭”格局。

  推进农村集体产权制度改革,针对目前存在的现实问题,应从以下几个方面着手解决:一是作为政治硬任务交由县乡村三级干部根据各地实际情况探索路子,并发动群众、社会精英、新乡贤等群体积极参与。二是精准制定集体产权制度改革的路线图和时间表,精准计划、阶段推进。如流于一般号召,则改革任务很难如期完成。三是全面清理,同时推进。集体资产不仅应包括现有行政村层面,还应包括撤并前的老村及村民组集体资产,应将三个层面集体资产一并清查核准、盘活经营。四是应解决三个法律层面的问题。首先,农村集体产权制度改革是一项政策性、程序性、操作性很强的工作,需要有制度的安排和法律的授权。然而,《民法通则》《公司法》等都没有明确集体经济组织的法律地位,急需从法律的高度承认集体经济组织的法人地位,明确其组织形式、职能定位和管理办法,实现改革和立法的衔接,使得制度改革决策有据。其次,《村民委员会组织法》没有明确集体经济组织、村民委员会与党支部的关系,三者之间的关系需要进一步明晰和界定,否则会模糊集体经济组织的行使权力,而被村民委员会与党支部替代。最后,当以户为单位登记股权时,只有户主股权信息在录,一旦家庭内部成员发生矛盾,股权归属不清晰、权责分割不明确会引发家庭内部诸多纠纷,在实践过程中应尽避免此类隐患。五是应借鉴安徽旌德县的做法,由自然村或村民组组建合作社,再以合作社名义加入村集体经济组织,这样就合理规避了《公司法》的要求。同时,村集体经济组织不直接从事经营,由其共同组建的二级子公司从事经营,使财产权与经营权分离,裁判员与运动员分离,即可有效杜绝“大锅饭”现象和经营腐败现象。

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