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陆地边疆治理面临资源困境

发布时间:2017/07/27作者:周平 来源:云南师范大学学报

摘要::国家追求全面发展的目标,以及日渐融入世界并快速崛起的现状,催生了对陆地边疆前所未有的期待。陆地边疆及其治理对国家全面发展和崛起目标实现的影响日渐突出。这样的现实导致了陆地边疆治理在国家治理中的地位和对国家发展的意义空前凸显。陆地边疆有可能成为国家发展的新增长极。然而,传统的边疆治理架构和边疆治理实践,并未为今天的陆地边疆治理创造并提供必要的资源条件。今天的陆地边疆治理面临着治理资源不足的困扰。经济资源匮乏、社会资源短缺、政治资源不足等,已经对全面加强陆地边疆治理形成掣肘,致使陆地边疆治理的目标难以达成,制约了陆地边疆新功能的形成和发挥。然而,综合国力已经全面提升的中国,完全有条件和能力投入更加的资源于陆地边疆治理,进而全面改善陆地边疆治理的资源支持状况。在此条件下,突破陆地边疆治理的资源困境的关键在于,以新的视野和立足点来看待陆地边疆,以改革创新的思维在陆地边疆治理问题上做出合理的战略选择和策略选择。


  关键词:陆地边疆;边疆治理;资源短缺;突破困境;改革创新
 
  我国陆地边疆的范围广大,陆地边疆治理是国家治理的重要组成部分。但是,在国家发展的不同阶段,陆地边疆及其治理对于国家发展的意义并不一样。今天,国家经过改革开放以来现代化的快速发展,已经由全面建设时期转向全面发展时期,①并正在快速地崛起。这样的形势必然地将陆地边疆及其治理凸显到一个前所未有的重要位置。然而,历史上形成并长期延续的边疆治理架构并没有也无法为今天的边疆治理提供必要的支撑,今天的陆地边疆治理面临着治理资源严重不足的困扰,陆地边疆为国家发展提供更大支持的预期难以实现。面对这样的局面,厘清陆地边疆治理面临的资源短缺问题,探寻突破资源困境的有效途径,就成为边疆治理研究乃至国家治理体系现代化研究必须面对的重要课题。
 
  一、陆疆治理遇到了资源问题
 
  今天,我国的陆地边疆治理越来越受重视,但陆地边疆治理遇到的治理资源短缺的问题也日渐突出。由于可用于陆地边疆治理的资源无法满足现实需要,陆地边疆治理的目标难以达成,陆地边疆治理中“心有余而力不足”的现象日渐突出。陆地边疆治理中遇到的资源问题,是既有的边疆治理结构无法满足国家发展需要而造成的,是一种结构性矛盾的结果。
 
  中国历史疆域的形成,有一个由传统区域向四周拓展的过程,边缘区与核心区存在着明显甚至巨大的差异。国家为了对边缘区进行有效治理,就将边缘区区分出来采取专门措施来进行治理,从而便构建起了自己的边疆制度,把国家疆域的特定区域确定为“边疆”。中国历史上的边疆,是由于国家治理的需要而确定的。因此,国家治理也就被区分为既相互区别又紧密联系的两个部分,一是核心区的治理,一是边缘区的治理,即边疆治理。这样的治理模式在长期历史发展中逐渐固定下来和制度化,由此在国家治理中形成了一个具有特定内涵的“边缘-核心”结构。在此结构中,核心区治理与边缘区治理并不在同一个层次上,各自的地位和意义并不相同。核心区的治理在国家治理中始终被置于中心和主体的地位,边疆的治理则被置于从属地位,围绕核心区的治理而推进和调整,须服从和服务于核心区的治理。从历史上国家发展的长期过程和总体格局来看,边疆治理在国家发展中发挥了十分重要的作用,但这样的作用是在特定的框架下实现的,深受这个大框架的影响和制约。
 
  辛亥革命以后,中国开启了民族国家构建的历史进程。新中国的成立,标志着中国民族国家构建的基本完成。中华人民共和国就是中华民族的民族国家。① 新中国成立后,随着国家形态由王朝国家彻底转变为民族国家,国家的边疆架构也随之发生了一系列的变化,并具有了新的内涵。② 国家高度重视边疆的治理,在边疆治理方面投入了大量的资源,边疆治理取得了突出的成效。但是,国家治理中的“边
 
  缘-核心”结构并未受到触动,更没有被改变。当代中国的边疆治理,仍然是在这样的框架下进行部署和展开的,服从和服务于核心区的治理。在国家治理资源有限的情况下,绝大部分被投入到核心区的治理,边疆治理则把稳定置于至上地位,边疆的建设和发展都要受到稳定的规约。
 
  不仅如此,边疆治理还被置于民族问题的框架下谋划和部署。中国共产党在新民主主义革命时期就十分重视民族问题和民族工作,新中国成立后更是将民族问题置于十分突出的位置。而中国的少数民族又大都生活于边疆地区,民族问题在边疆也表现得十分突出,并成为复杂且活跃的边疆问题。因此,陆地边疆也就被界定为“边疆民族地区”,或直接就以“民族地区”来指称或指代。由于如此,陆地边疆的治理自然就被置于民族问题的框架下谋划,并由国家民委来统筹和推进。近年来专门针对陆地边疆的“兴边富民”工程,就是由国家民委提出和推进的。这样的制度性安排也表明,陆地边疆的治理并没有被纳入国家治理的顶层设计,定位相对较低。
 
  陆地边疆经过持续治理,在经济社会发展方面取得了很大的效果,尤其是在改革开放以来的快速现代化中取得了令人瞩目的成就。但是,在现有框架的影响下,国家在陆地边疆治理中投入的资源十分有限,陆地边疆地区的经济社会发展水平仍然普遍较低。再加上自身客观条件的限制以及历史上治理力度的不足,使得陆地边疆发展相对核心区或内地而言明显地滞后,一些地方甚至与内地存在着巨大的差距。
 
  不过,近年来国家发展的总体形势发生了根本性的变化,陆地边疆及其治理的地位也随之而发生了重大的改变。一方面,在现代化建设取得巨大成就的基础上,全面提升综合国力成为国家发展的基本指向。为实现这样的国家目标,在稳步推进核心区治理的基础上寻求和拓展新的增长点就成为必要并且日渐紧迫的任务。在国家发展中长期处于从属地位并因此而滞后的陆地边疆,恰恰就可以成为国家发展的最为适宜的新的增长点。另一方面,中国在快速发展和崛起的过程中已经越来越融入世界,国家发展的外向性特征越来越突出。在此条件下,从全球的角度来看待和谋划国家的发展,成为推动国家崛起和实现国家目标的必要选择。为此,国家决策层推出了一系列的基于全球形势考虑的外向性战略。“一带一路”建设就是其中的典型。而这一系列的外向性战略中的绝大部分,都要以陆地边疆作为支撑点。与此同时,国家在综合国力全面提升的基础上也完全有条件和能力将更多的资源投入到陆地边疆的治理中,有能力在更大范围和更大的规模上推进边疆治理,不仅使陆地边疆与全国同步发展,而且可以使陆地边疆为国家的进一步发展和崛起提供有力的支撑。这样的陆地边疆治理显然与传统模式有着诸多重大的不同。
 
  现在的中央领导集体,也比以往任何时候都更加重视边疆和边疆治理。在2010年中国的经济总量超越日本而居于世界第二位以后,中国的崛起就浮出了水面。中央领导集体依凭改革开放以来现代化快速发展取得的成就,以及中华文明数千年的积淀,通过强有力的国家治理来促进国家发展,一举完成国家崛起和实现中华民族伟大复兴的中国梦的决心日渐彰显。中央领导集体通过有效的国家治理来解决国家面临的各种问题的意志,“治国必治边”的治国方略、“建设海洋强国”的政策宣示,以及近年来国家颁布的一系列边疆治理的政策等,不仅体现了当下的治国者治理国家的新思维,也凸显了国家治理中的边疆议题,提升了边疆治理的地位。在此条件下,陆地边疆治理在国家治理中的地位得到了前所未有的凸显。
 
  边疆乃国家的边疆。但边疆是国家疆域的特殊区域,自然会产生一系列的特殊问题。边疆问题产生并存在于边疆,但却影响到整个国家。边疆问题也是国家面临的问题。① 国家必须运用政权的力量去解决突出的边疆问题,于是便在国家治理中形成了具有特定内涵的“边疆治理”。对陆地边疆进行治理,既是国家的责任,也是国家治理的重要组成部分。其中,中央政府是边疆治理的核心主体和主导,边疆的地方政府是边疆治理的直接实施者,全国的其他地方政府也肩负着边疆治理的责任。从这个意义上说,陆地边疆治理就是在中央政府主导下,在内地的地方政府的配合下,边疆地方政府运用职权来解决突出的边疆问题的行动和过程。而政府运用职权来解决边疆问题的过程,动员和调配资源是其中的关键。一个具体的边疆治理行为,往往就由边疆问题、治理主体、治理资源这些基本要件构成。承担边疆治理责任的政府,合理地调配和使用资源去解决面临和突出的边疆问题,是边疆治理的基本的行动逻辑。边疆治理要解决的边疆问题是否明晰并得到准确的界定,治理主体的责任是否明确并形成解决问题的意愿,治理过程是否得到有效的资源支持,是陆地边疆治理能否取得成效的决定性环节。
 
  从整个国家的角度来看,陆地边疆就是国家陆地疆域的边缘性地区。但在国家的治理中,这样一个庞大的地域又是由不同的行政区域构成的,或者说,整体性的陆地边疆要落实到一个个具体的行政区域上并由其构成。我国长期将拥有陆地边界的省区确定为边疆省区,近年来推行的“兴边富民”行动又把邻近边界的边境县(旗、市、市辖区)和新疆生产建设兵团的边境团场确定为实施范围。但从边疆治理的角度来看,这两种按行政区域界定边疆范围的做法都失之偏颇。随着我国疆域内核心区与边疆的分界线渐次向外推移,辖有边界的省区的很大部分尤其是中心城市已经不再具有边疆的性质,笼统地把辖有边界的省区界定为边疆的做法就不再恰当了。而把邻近边界的县级行政区域界定为边疆的话,一是边疆的范围明显小于从国家整体角度认定的陆地边疆的范围,并且现实存在的边疆问题的范围也大都超越于县的范围;二是边疆的县级政府调配资源去解决突出边疆问题的能力有限,实在无力承担起边疆治理的责任。因此,结合陆地边疆整体范围的界定和边疆治理的实践,把邻近边界的市州一级行政区域确定为行政意义或治理意义上的陆地边疆较为恰当。① 从这个意义上看,邻近边界的地市州的政府,就是边疆治理的直接责任主体。当然,这里所说的政府是广义上的,应该是一个政府单位,即“一级地方承担和行使国家权力并履行地方治理职责的整体”②。
 
  今天,陆地边疆及其治理的地位前所未有地凸显,关乎国家发展目标和国家崛起的实现。但与此同时,陆地边疆治理中凸显出来的边疆问题也愈显突出,传统的边疆问题中的稳定问题、发展问题、民族问题、安全问题不仅仍然存在,而且具有了新的内容和特点,也更加复杂。此外,非传统安全问题、国外势力的渗透问题、人口流动问题、反贫困问题等新的问题也日渐突出。从总体上看,边疆地方政府必须应对的问题要比内地同一层级政府必须应对的问题多得多,不仅面临着一般意义上的地方治理问题,而且面临着国家的边疆问题。同时,边疆地方政府还必须在支持国家若干外向性战略方面有所作为。但与此形成鲜明对照的却是,作为陆地边疆治理的具体责任者,边疆地方政府拥有或可掌控的资源却普遍比内地同一层级的政府的少得多,从而致使边疆地方政府在解决突出的边疆问题的实践中总是受到资源不足的困扰和掣肘,结果便是陆地边疆治理的任务难以完成,边疆治理的任务常常成为边疆地方政府难以承受之重。
 
  二、影响陆疆治理的资源困境
 
  陆地边疆处于陆地疆域的边缘,远离国家的政治、经济和文化中心,自然条件与核心区存在着巨大的差距,自古以来国家或中央政府在此投入的治理力量和治理资源都无法与核心区相比拟。在诸多主客观因素的影响下,陆地边疆内有利于经济社会发展和人民福祉的条件较为有限,既有的资源禀赋和资源丰度远逊于核心区。而且,既有的资源在不同区域的分布还十分地不平衡。这样的客观条件或者特殊的边疆国情,为当下在此区域内履行治理职责的地方政府提供的条件自然也就十分有限。边疆地方政府在治理实践中调配或利用资源时总是捉襟见肘,边疆治理的进程时常为资源所困,受到了资源不足或资源短缺的硬性制约,出现了瓶颈效应。当然,边疆治理为资源所困的程度和具体形态在不同的边疆地市州各有不同,但资源不足或短缺对边疆治理形成硬性制约的状况在整个陆地边疆范围内却具有普遍性。
 
  从当前的总体情况来看,边疆的地方政府在边疆治理实践中总是面临着以下几个方面的资源短缺,或者说,往往难以摆脱以下几种瓶颈效应:
 
  一是,经济资源匮乏。从边疆治理的角度来看,边疆地区既有的经济要素和能够转化为经济要素的其他因素,以及有利于经济活动形成和发展的各种条件,都可视为边疆治理中的经济资源。我国的整个地势西高东低,呈阶梯状分布,向海洋倾斜,河流流向自西向东,西部的降水少于东部。基于这样的地形特点,我国直接与陆地边界相邻的边疆地市州,大都分布着高山大川、沙漠、戈壁、草原。西南边疆的一些地区本身就处于高原,甚至就是耸立的高山,还常伴有高寒缺氧。而且,这些边疆地区大都远离国家的经济、政治和文化中心,与他国相邻或接壤,交通阻隔,易生边患。在这样的背景下,历史上的中央政府往往出于安全的考虑,不愿将太多的资源投入到边疆的开发与建设当中。由于如此,边疆的经济发展水平与核心之间的差距十分明显,甚至是十分巨大,各种有利于经济发展的因素不容易形成、难以积聚、稀缺程度高,从而使政府动员、获得、调配和利用各种经济资源的难度大大增加。我国沿边的各个地市级行政区域中,资源禀赋好和存量大的地方不能说没有但也属凤毛麟角,经济资源短缺是陆地边疆的普遍现象。边疆地区的地理条件普遍较差,①生态脆弱,国家实行天然林保护和自然环境保护政策后,可用于经济社会发展的自然条件更是迅速减少。由于开发和建设的滞后,基础设施较为落后,市场的规模和成熟程度都处于一个较低的水平,高素质的劳动力奇缺,资金和技术引入面临严重困难。这样的条件无疑给这里的经济活动以及进一步的开发和建设造成严重的制约。
 
  二是,社会资源短缺。在边疆治理的实践中,边疆地区社会中既有和潜在的有利于社会的发展和稳定,从而对经济发展和人民福祉起促进作用的各种条件和因素,都是必须充分开发和利用的社会资源。边疆地区社会资源的状况与经济发展水平和社会发展程度之间存在直接的关联。边疆开发和建设的程度较低,经济发展长期滞后并处于一个较低的水平,不可避免地导致了这里的社会发育和发展的程度都比较低。那些在新中国成立时仍处于原始社会后期的地区,虽在新中国成立后实现了“跨越式发展”,但社会的发育和发展的进化性特征总是顽强地体现出来。边疆在短时间内弥补其在长期历史发展中形成的差距的愿望无法完全地得到实现。因此,边疆地区用于促进社会稳定和发展的条件,明显落后于内地。由于社会建设方面投入的力量和资源不足,各种社会设施的建设水平普遍较低,社会事业的各种机构和机制健全的程度普遍不高;教育、科研和医疗机构的从业人员存量本来就不足,近年来由于发展机会和待遇等方面的原因而出现了流失,一些地方甚至陷于无人可用的境地;能够对社会发展提供支持社会资本的存量也比较低。社会资本并不是一种可见的硬性条件,而是一种文化性质的软性条件,②它对边疆地方经济社会发展发挥着基础性的影响并且这样的影响还十分深远。由于历史文化和社会发展条件的影响,边疆地区能够为经济社会发展提供积极影响的社会资本往往存量较低,对边疆地方政府利用文化条件促进社会发展的努力形成掣肘。
 
  三是,政治资源不足。对于一个具体从事边疆治理的政府来说,国家现行政治体系、权力结构、政治进程和政治生活中各种可作用于边疆治理过程并对其成效产生影响的因素,都可视为边疆治理中可资利用的政治资源。边疆地区经济社会的发展水平、处于国家疆域的边缘、远离国家政治经济文化中心,以及居于中央政策传导末端的特点等,都对区域内边疆治理可资利用的政治资源的形成、分配和损益产生直接的影响,此种影响中的绝大部分都并非是积极的。由于如此,边疆治理中政治资源的短缺也就不足为奇了。首先也最为突出的便是职权的不足。在中国这样一个以中央集权为主要特征的权力分配体制中,一级地方政府的职权是有明确规定的,人民代表大会和人民政府的职权更是由一系列宪制性文件明确确定了的。但是,边疆地方政府实际拥有和可行使的权力不仅会因其可支配的经济资源(尤其是财政资金)和社会资源的多寡而有所益损,而且会因上级的特殊授权和政策的限制而有所增减,同时还会因各个部分之间在职权有限时难以消除的相互掣肘而受到影响。除极少数地方外,边疆地方政府职权增加的现象并不多,对权力造成限制的因素却不少,如为了维护稳定、与周边国家的关系以及环境保护的原因等,上级政府制订了许多限制性的规定,从而对边疆地方政府的权力造成了减损。其次,国家边疆政策的族际主义取向导致的把对个别民族的帮扶置于区域发展之上的导向,从上级政府争取到的可灵活动用的政策工具(优惠政策)有限(明显不如东部地方政府),上级普惠政策由于政策传导的影响而导致的减损(滞后、走样、衰减)等,对边疆地方政府的政策工具也形成了实际的限制。再次,地方政府人员的素质、实际待遇(工作条件艰苦、待遇却明显低于内地)与内地的明显落差而对干部工作积极性和创造性的影响等,都不可避免地对地方政府的效能造成消极影响。最后,边疆地方政府受到上级领导和政府的关注也相对较少,领导视察少,遇到的问题难以直接上传因而从上级获得的支持也较为有限。
 
  对于陆地边疆的治理来说,上述资源短缺是一种普遍现象。诚然,边疆某些个别的地方政府可能会在上述的某个方面拥有较好的条件,但上述几个方面结合而形成的整体状况的水平往往难以达到内地同一层级地方政府的水平。诚然,国家在西藏、新疆等热点地区投入了大量的资源,甚至会使个别的地方政府拥有的某些方面的资源的总量超越内地同一层级的政府,但这些都无法从根本上改变边疆地方政府在治理中面临的资源短缺的状况。从总体来看,边疆治理中的资源短缺不是某个方面的,而是整体性的短缺。
 
  陆地边疆治理的根本,是解决突出的边疆问题。陆地边疆治理面临的资源短缺问题,不可避免地对从事边疆治理的政府形成掣肘,致使边疆治理的目标难以达成。当然,这并不是说陆地边疆的各个区域未能得到有效治理,矛盾突出、问题丛生。从总体上看,陆地边疆各个区域的政府还是有效能的,能够实现区域的有效治理,保障了社会稳定,促进了边疆经济社会的发展和人民生活水平的提高。治理资源短缺造成的结果是,边疆经济社会发展中遇到的许多事情想办而办不了或办不好,边疆治理的各种目标难以达成;由于治理的力度不够,边疆地区与内地经济社会发展的差距不仅难以减小,而且还在进一步拉大并逐渐成为趋势;边疆经济社会发展滞后的现实,使得把边疆作为国家整体发展的新增长点,以及通过边疆的巩固和发展来支撑国家战略尤其是外向性战略的期望难以成为现实。
 
  三、突破困境须要改革和创新
 
  陆地边疆治理为资源短缺所困而滞后的状况,与国家发展的目标和要求之间的反差明显而巨大。今天,中国正在快速且强势地崛起。目前正处于崛起的关键时期,不进则退、不进则衰。在这样的情况下,国家决策层在以中国梦来凝聚全国人民的共识和力量的同时,还把“推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为“全面深化改革的总目标”的核心内容,宣示了通过国家治理来促进国家发展的坚强意志。在国家目标和国家意志积极进取的态势明显而突出的情况下,陆地边疆治理因资源短缺而滞后的状态就不能被继续容忍了,必须在推进国家治理现代化的进程中及时加以改变。
 
  在中国的现代化快速发展并取得巨大成就的今天,国家的综合实力和能力大幅提升,国家完全有条件和能力投入更多的资源于边疆治理,这就为从根本上改变陆地边疆治理资源短缺的现状提供了强有力的支撑。从根本上改变这种状况不仅必要也完全可能。从总体状况来看,今天陆地边疆治理的结构已经落后于国家治理的新思维,明显存在着“旧体制”与“新思维”的矛盾。因此,根据今天国家治理的新
 
  条件和新要求来改变陆地边疆治理资源短缺的状况,就必须调整现有的陆地边疆治理结构。首先,要充分认识并全面发挥中央政府在陆地边疆治理中的主导作用,在全国范围调配资源。在中央政府的主导下,边疆治理必须是全国一盘棋,须在整个国家的范围内来进行资源的动员和调配。在我国的综合国力大为增强的条件下,由中央政府在全国范围内调配资源,陆地边疆治理资源短缺的问题便可迎刃而解。其次,还必须突破和改变传统的边疆治理思维和格局。陆疆治理的资源困境是在传统的边疆治理的思维和结构中形成的。要从根本上改变这样的状况,在传统的边疆治理框架中兜圈子或修修补补是不行的。只有以改革和创新的思维来应对,对陆地边疆治理进行改革和创新,以新的思维、新的方式来规划陆地边疆治理,才能在改变陆地边疆治理资源短缺方面有所突破。
 
  陆地边疆治理的改革和创新涉及的内容很多,但都具体地落实在战略和策略两个层面,陆地边疆治理必须要根据新的形势,以改革创新的思维,在战略和策略两个层面做出理性的选择。
 
  陆地边疆治理中的资源短缺状况的形成和持续,与边疆治理在国家治理格局中的定位直接相关,是一个战略性安排的必然结果。今天要想从根本上改变陆地边疆治理资源短缺的状况,就必须从国家治理总体格局着眼,从国家治理总体格局的角度做出战略性的调整,在国家治理的顶层设计中进行谋划,从根本上改变陆地边疆治理的思路。只有如此,改变陆地边疆治理资源短缺的目标才有可能达成。
 
  在我国传统的国家治理体系中,边疆治理受制于传统的“边缘-核心”结构而处于从属的地位,必须服从和服务于核心区的治理。然而,今天国家治理和国家发展的形势已经发生了根本性的变化。国家发展追求的是一种整体性的水平和能力提升,具备了在陆地边疆治理方面投入更多的能力和资源的条件,陆地边疆及其治理完全可以在国家治理和国家发展中发挥更大作用和扮演更加重要的角色。因此,对国家治理中传统的“边缘-核心”模式进行调整,加大边疆治理的力度,充分发挥边疆治理对于国家治理的积极作用,构建“边缘-核心”双向互动模式,就成为必要和必然的选择。而一旦从国家治理格局的角度做出这样的调整,陆地边疆治理资源短缺的状况就会随着边疆治理地位的提升而获得改善的空间。
 
  在传统的国家治理格局中,陆地边疆治理以解决民族问题为主要的指向和内容,是一种典型的“族际主义”的治理取向,陆地边疆治理的定位不高,地位提升的空间十分有限。陆地边疆治理中的资源短缺状况与此不无关系。因此,要从根本上改变陆地边疆治理的资源短缺状况,就必须调整这样的边疆治理取向,依照陆地边疆的本来面目将其定性为国家疆域的边缘性区域,以解决存在于边疆并影响整个国家的区域性问题作为边疆治理的主要任务,确立“区域主义”的治理取向。① 当然,这样一来,就必须把陆地边疆治理提升到国家战略的高度来定位和谋划。
 
  从根本上改变陆地边疆治理资源短缺的状况,既要从战略上进行整体谋划,也要从策略上解决问题。从战略上解决问题,是要提升边疆治理在国家治理中的地位,改变陆地边疆治理的方式。而从策略上解决问题,则是要找到可以有效改变陆地边疆治理资源短缺状况的具体办法,促成能够有效解决问题的政策的制订。当前陆地边疆治理面临的资源困境的核心是资源短缺,对应的措施从根本上就应该是在中央的主导下进行资源补充或资源供给。在这方面,以下几个方面的政策选择是有效且可行的。
 
  首先是政策支持。在我国这样一种高度集权的权力格局中,中央政府对地方政府、上级政府对下级政府通过特定的政策来给予支持,是央地关系及上下级政府关系中的常见且普遍的现象。中央政府、上级政府对特区、民族自治地方、新区、开发区等,以政策支持来促进其发展,就是这方面的典型。在国家边疆治理的框架中,由中央政府、省区政府对负有边疆治理责任的地方政府给以特定的政策支持,是有
 
  效解决边疆地方政府治理中资源短缺问题的最为直接和便捷的方式。这样的政策支持可分为两个大类:一是特殊授权政策,一是专门优惠政策。前者可比照经济特区、开发区的政策支持,给予从事边疆治理的地州市政府以特殊授权,使其拥有比内地同级政府更多的职权,以弥补其在处理边疆问题中常常出现的权力资源不足,逐渐地达成责权的平衡,以保证边疆地方政府能够以权事责。后者则是针对边疆地州市的专项优惠政策,内容可涉及财政、金融、社会事业、人才、人员待遇等,以应对边疆经济和社会事业发展滞后、人才流失、工作积极性不高等方面的挑战。在这方面,待遇政策十分重要。边疆地区尤其是沿边地区,远离国家及各省区的经济社会文化中心,大多条件艰苦,行政事业单位人员的工作任务繁重,但享有的待遇却远低于内地,这是影响干部队伍素质和积极性以及导致专业技术人才流失的重要原因。
 
  通过政策的方式来提高边疆的行政事业单位人员的待遇,是解决这一问题的必要选择。
 
  其次是财政转移支付。中国幅员辽阔,地区间发展不平衡是常态,中央政府以弥补财政薄弱地区财力为目的的财政补助成为必须的手段。但长期以来实行的财政转移支付,针对的基本上是穷困地区和民族地区,旨在保障受助地区政府的正常运转和特定项目资金的需求,并不以加强边疆地方政府的治理能力为目标,因而对解决边疆地方政府资源短缺问题往往于事无补。其实,从边疆治理的角度来看,财政转移支付也能够成为增强边疆地方政府治理能力的有效手段,可作为边疆治理的一种制度性机制。如果中央政府设立针对边疆地方政府的治理过程的转移支付项目,包括一般性转移支付和专项转移支付,定能在改变边疆地方政府治理资源短缺方面发挥直接作用。
 
  再次是政府间援助。1979年“全国边防工作会议”上中央提出对口支援政策以来,对口支援逐步发展成为一种中央主导下的地方政府间援助制度,也是中央政府在地方政府间进行资源配置的有效手段。实践证明,对口支援在中央政府主导和全国一盘棋的总体框架下,对于解决地方经济社会发展不平衡和灾后重建问题,尤其是在解决某些区域因为经济社会发展滞后而带来的全局性影响问题方面发挥了重要的作用,是社会主义国家在地区间配置资源的有效的制度安排。对口支援的政策也涉及边疆地方政府并且收效良好,但这一制度却并非着眼于边疆治理。其实,在我国经济社会快速发展且边疆与内地发展差距拉大的情况下,这样的制度安排蕴涵的能量非常大,为将其制度功能运用于陆地边疆治理提供了充分的可能性。如果将这一制度扩大范围并普遍性地适用于全国的边疆地州市,动员全国内地的政府来对口支援边疆地方政府,不仅能够在有效解决边疆治理的资源短缺方面发挥重要作用,而且也能使内地的地方政府在国家的边疆治理中承担其应有的责任。
 
  最后是国家直接投资。我国构建社会主义市场经济体系以后,国家通过直接投资而介入经济活动的做法越来越少了,但国家直接投资仍然是维护国家的经济命脉、建设重大基础设施、引导社会资金流向、宣示国家意志的不可取代的方式,是一种重要的治理手段。事实上,近年来我国在通过国家直接投资来实现上述目标方面,也一直都大有作为并取得了良好的效果。在把边疆治理作为国家战略的前提下,中央政府主导边疆治理将实现经常化和制度化。在此背景下,国家投资不失为促进陆地边疆治理的有效手段。如果国家直接投资于陆地边疆的基础设施、国有企业在边疆开发项目的国家固定资产,定能在改变陆地边疆治理资源短缺方面发挥无法取代的作用。
 
  (注:参考文献从略。)
 
  【作者简介】周平,男,云南大姚人,云南大学特聘教授,教育部“长江学者”特聘教授,博士,博士生导师,研究方向为政治学理论、民族政治学、地方政府与边疆治理。

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