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一国两制的国家理性与未来发展

发布时间:2017/07/17作者:田飞龙 来源:作者赐稿

摘要:稳健的国家理性决定了中央不可能放弃香港的繁荣稳定和一国两制的制度安排,但"五十年不变"不是僵化不变,而是切合一国两制国家理性的动态变迁,是原则与方法不变,而绝非任何观念与制度细节都不变。香港因误解国家而疏离于国家,这是一国两制设计者最初未充分估计到的,但邓小平寄望的"后代人的智慧"应可最终从容解决这一难题。


  今年是香港回归二十周年,中央与特区都有各种纪念活动,甚至前段时间作为香港民主派"二代"的黄之锋也扬言以特别抗争应对今年的七一。黄之锋与李柱铭的"民主老少配",参加美国国会香港听证会,显示出香港泛民主派在国家观与意识形态上没有发生显著的转型或进步,依旧背靠西方争取一种"完全自治"的香港民主。黄之锋声称香港的"一国两制"已变成"一国1.5制",不知这位被宠坏的香港青年本土派的政治数学灵感从何而来。即便其言为真,也表明一国两制的成功,因为经过二十年的互动融合,原初的两制差异已有所缓和,"一国"在基本法秩序内的占比和支配力已大有扩展。从"2"到"1.5"显示的不是香港高度自治的矮化,恰恰是国家理性在基本法秩序内的正常发展,是"一国"在法理与法律秩序上的证立,这一过程所打破的是香港反对派固化的制度优越感以及民主路线上的"国际干预依赖症"。

  对依据基本法履行治港责任的中央政府而言,美国国会香港听证会及相关香港法案只是美帝国主义干预中国内政及冷战思维的遗留和残余,代表了一种已然过时的国际秩序观与全球治理思维。更关键的是,中央认为香港反对派是在舍近求远,精神困顿,一方面极力反对中央的依法治理与整合,另一方面千方百计访英求美,完全不懂得香港经济发展与民主进步的时刻表已基本掌握于中央。无论是政改的"五部曲"程序,还是一带一路与粤港澳大湾区规划,如果没有中央的信任、理解与支持,香港只能原地踏步甚至倒退。

  这种政治经济现实是2017年所特有的,与1997年的地缘及世界格局大有不同。香港人无法适应这样的秩序变局,企图继续以殖民国际性和保育本土性加以精神拒绝和政治对抗,不能及时更新其历史观、国家观与世界观,也不能正确理解随着世界体系的演变与中国作为世界大国的崛起,香港正在内卷入国家体系。

  港独分离是一种过分敏感化的精神抗争与政治逃逸,但主权国家的现实意志与力量足以完全反制这种背离行为。香港所处的"一国两制"有着一贯的国家理性背景,其所享有的高度自治和自由有着来自国家的严格限度。回归二十年之际,我们只有明晰一国两制的国家理性与自由尺度,才能懂得如何精细调理香港的政治对抗与文化激进,推动一国两制实践进入"互动融合"的新阶段。

  一国两制并非天赋

  香港人概念中的"一国两制"理解与大陆官方一直存在较大出入,只是这种观念分歧在"回归民族激情"和"民主回归论"掩护下没有爆发为即刻的政治冲突,而是潜伏进回归后的政治博弈过程之中。2014年占中与2016年旺角暴乱不是空穴来风,而是香港人对"一国两制"特定理解的政治化实践。这种香港本地化的理解,在某种意义上受到中央有关治港言论的不当误导,比如"井水不犯河水",这种说法给人一种"两制"天然而绝对隔离的感觉,是对一国两制与基本法框架的过于简单化甚至有扭曲效果的解释,过分偏重对香港本地理解的迁就。当时的政策理解有其语境限制,即一方面需要与英国竞争香港民意,所以开价和尺度大得不得了,另一方面内地现代化与国际化高度依赖香港,自身除了主权实力就没有几块"现代化的门板"。2003年七一大游行之后,中央才意识到一国两制在香港已经严重扭曲,过度放任带来了政治对抗和离心倾向,需要收拾旧山河,重新厘清基本法的"一国"内涵及宪制底线了。

  一国两制在香港有着某种奇特的"天赋论"色彩,所谓"借来的时光"被错置为"天赋的时光",从而使港人对港英时代及香港本土性有着某种近乎崇拜性的想象和美化,这是香港本土主义的深刻历史根源。

  这种天赋论的基本支点包括:第一,殖民国际性是香港现代性的核心构成,香港的资本主义来自英国殖民过程,香港与英国全球化体系的联系是天然而正当的;第二,保育本土性是香港独立自主形成自身文化与生活方式的根据,这种本土性在回归前部分针对港英殖民统治但大体融洽合一,但与政治中国的观念沟通及认同一直未能有效建立;第三,在法治认知上抬高《中英联合声明》与《香港人权法案条例》的宪制地位,高度依赖普通法传统及外籍法官,相对弱化基本法的国家法属性及至上性,或者有意将基本法渲染为"香港小宪法"而与中国宪法模糊隔离;第四,对内地政治体制和国家发展持负面评价,以西方民主"优等生"的自觉意识推动香港自身乃至于大陆的民主化,是"俯视神州"而不是"北望神州",这种精神状态严重妨碍了香港与国家的互动融合,进一步造成了香港人的精神虚妄和世界观的落后;第五,将香港民主运动理解及建构为西方之"民主全球化"的一部分,将本土政治对抗与国际干预依赖相互糅合,长期遵循"向外借力"而不是"面向国家"的政改路线。

  无论是占中运动中的"公民抗命论"、"普选国际标准论",还是具有港独色彩的"香港城邦论"、"香港民族论",以及较为精英化的"公民党十年宣言"、"香港革新论"等,都根植和分享着这种天赋论逻辑,而没有根据主权回归后的国家体系与法治现实来重新理解和行动。

  这种天赋论是不真实和非历史的,需要在回归20年之际予以矫正,否则将导致香港民主运动进入毫无出路的"港独陷阱",使得国家有可能基于主权、安全和发展利益的理性决断而调整既往的一国两制框架。中联办法律部王振民部长的"一国两制失败论"并非空穴来风,体现了中央内部一种颇有影响的思潮与取向。不过,一国两制并非专惠于香港的特别宪制安排,而是治理现代化与制度转型的一场国家实验,因此不可轻言失败,否则主要损失还在国家自身。

  一国两制并非天赋,其要点在于:第一,香港在二战后的全面发展,除了港英怀柔统治及本地人勤勉奋斗之外,与大陆整体封闭的国际环境、历次大逃港带来的资本与劳动力以及香港独特的转口贸易港地位有关,不完全是香港自身的奇迹,也不宜夸大殖民国际性的影响;第二,香港没有自身独特的历史、语言及文化,而只是大英帝国与中华帝国百年边缘摩擦的机会性产物,其文化是多元混成的,但底色是中华文化和国语体系内的粤语基础;第三,《中英联合声明》的主要国际法使命是保障平稳过渡,其效力终止于1997年回归,之后的香港管治由基本法作为主要宪制基础,英国在回归后对香港的任何干预缺乏国际法和宪法依据,是不当甚至非法的,同时《香港人权法案条例》只是港英制定的本地立法,不可能高于基本法,而且经过了回归时临时立法会的审查与处理,已丧失宪制上的"凌驾性地位",白皮书主张的中国宪法和基本法作为香港共同宪制基础的法理立场才是正确的;第四,香港对大陆政治体制的理解受制于西方长期的政治意识形态局限以及六四事件,无法形成相对区隔和更新的"后六四史观",从而无法理解六四之后国家政治发展与法治转型的结构性进步以及当下对区域一体化和全球治理的战略规划,造成对国家政治认知和战略追随上的长期被动性;第五,香港民主定位于"民主全球化"一部分的立场与方向已经遭遇美国之"逆全球化"运动的对冲和消解,其准确定位应是基本法秩序内与主权、安全、发展利益相协调的国家治理现代化实验,需要遵循的就不是所谓的"国际标准",而是"基本法标准",831决定就是普选的"基本法标准",尽管偏于严厉,但却是经过国家理性平衡后的决断,是香港重启政改的严格法律基础,未来可能优化,但必须以香港反对派转化为"忠诚反对派"为前提。

  国家理性从未缺席

  中港两地对一国两制有不少误解,比如认为这种安排主要是为了国家的"主权面子",言下之意是可以不要"里子",也有认为这种安排主要是国家利用香港,有求于香港,言下之意是用过之后可能抛弃。这些理解来自于对一国两制之国家理性的失察,也包括对香港在国家发展战略中具体地位的错估。一国两制在既往作为政策套话和文宣语言说得太多,但作为严谨的政治哲学及国家理性表达则研究和关注得不够。香港人很纳闷,1997-2012的央港关系虽有冲突,但中央大体上持放任立场,两制相安无事,仿佛"井水不犯河水",为何2012年之后好像忽然变得不大好打交道了,忽然在法理甚至利益上较真了,忽然那么严肃地提出"爱国爱港"乃至于"全面管治权"问题了。2014年6月白皮书发布是个转折点,标志着一国两制之国家理性的全面激活与展开,当时就有反对派评论指出"一国两制的假面舞会提前结束"。在我看来,一国两制中的国家理性从未缺席,一直在以不同方式作用于香港和内地,并深刻影响着中央治港方略的转型调整。

  一国两制的国家理性有着深刻的历史渊源与演变过程。香港中联办研究部原部长曹二宝先生曾对二战以来中央对港政策演变有过精彩的历史梳理,可以作为一国两制之国家理性的合理证据。二战后期,在盟军全面反攻的背景下,活跃于香港地区的中共武装东江纵队港九大队实际解放了大部分香港领土,国民党政府亦有意借助反法西斯贡献而收回香港,但英国政府极力反对并通过各种渠道争取重返香港殖民地。当时中共尚为在野党,同时处于复杂的战后内战威胁之下,在政策上倾向于保留香港殖民地地位以便作为灵活的国际援助通道。

  1949建国之后,中共对港立场逐步清晰化为"长期打算、充分利用"八字方针,将香港作为冷战格局下中国对西方联系的主要渠道,可以说是中国预伏下的"改革开放"的早期通道。"长期打算"是说暂不收回香港,"充分利用"是说中国的国家利益及国际斗争形势需要保留香港殖民地地位。这样也就可以理解为何"六七暴动"没有扩展为中国收复香港的解放运动了,因为提前收回不符合中国国家利益。但这一暴动加速了香港的本土化及香港人对内地体制的反感,也使港英政府从中大收政治红利。

  当时的大陆与香港实行的已经是"两制",是典型的社会主义与资本主义,只是没有回归,没有"一国"的前提。1970年代发生了国际体系的巨大变化:其一,中苏交恶,中国决定性地调整与美国及日本的关系,铺垫下全面对外开放的政治基础,既往的冷战体制约束大体解体;其二,香港在1970年代作为亚洲四小龙的经济崛起使得中国对香港未来地位有了新的考虑,逐步认为收回后进行特别安排要优越于继续维持殖民地地位;其三,大逃港等政治事件的刺激加速了内地改革开放的步伐及建立与香港更紧密制度关联的战略需求,但在港英殖民统治下空间始终有限;其四,1970年代末英国政府主动接触讨论1997续约问题,而中共抓住了这一机遇一体推动了香港的主权回归谈判,形成了《中英联合声明》及回归过渡期的相关安排。中央对港的宏观政策被归结为"一国两制、港人治港、高度自治",但具体理解上通常突出偏于香港的"港人治港,高度自治",而相对遮蔽了"一国两制"的内在关联及制度辩证法。恰恰是,一国两制的国家理性就潜藏在这一辩证结构之中。

  中国依据主权原则和主权实力收回香港,本属国际法上的正当行为,而按照主权原理改造香港宪制,实行内地社会主义制度也并非完全不可能。回归谈判前后,香港人害怕的就是这一点,害怕财产被没收,害怕进行社会主义改造,害怕丧失1970年代以来的黄金时代机遇及相关的生活方式和价值观。但作为一项主权决断,中国政府是否主要因为英国的谈判压力以及香港人的担忧而放弃了"一制化"的选择呢?这里涉及一国两制之国家理性的内在构成,即国家主要考虑什么样的相关因素而最终做出了一国两制的特殊宪制安排。

  笔者认为英国人的谈判压力不是主要因素,否则受制于英国意志,香港回归本身就不可能,因为一国两制并非英国利益的最佳安排,而是中国主权实力下的次优安排。香港民意也不是核心考量,因为中国政府作为理性政府需要对全体中国人负责,需要对中国的现代化与民族复兴事业大局负责,而不仅仅对香港同胞负责。一国两制对香港过度授权,过度让利,与内地省份之宪制地位相差悬殊,这种特别安排在中央内部并非没有反对意见,在各地也有不同看法,但一国两制最终能够成形,根本原因在于决策者的国家理性判断说服了内部各方,即一国两制安排是最有利于国家现代化与制度转型的特别宪制安排。

  也因此,一国两制内部一直存在一种关于国家理性的"宪制对价"逻辑,即香港享有高度自治权需以对国家发展的持续贡献为正当性前提。因此,香港的繁荣稳定、港人治港、高度自治绝非天赋,或者中央对香港同胞的特别偏爱,而是符合包括香港同胞在内的全体中国人利益的理性决断。所以,一国两制的国家理性就可简约表达为:国家对香港的非常规授权与香港对国家的持续有利性的理性结合。这种"有利性"最终演变定型为"国家的主权、安全与发展利益",其中"发展利益"继承延续了一国两制构造之初国家侧重经济现代化的政治考量,而"主权、安全"则属于"一国"在宪制上的根本利益及其制度化要求。从回归谈判构造一国两制框架至今,这种宪制性的国家理性从未缺席。因此,当占中与港独以突破基本法秩序和一国两制底线的方式出现于香港民主化运动脉络之中时,国家的威权干预及对基本法秩序的自我保护就必然被激活而展开。

  回归之初的香港民主运动尚且在合法框架内进行,体制表现了高度容忍与克制,可一旦这一运动突破法治边界并危及国家的主权、安全和发展利益,也就直接与一国两制的国家理性形成政治碰撞,其刺激反弹便不可避免了。中央基于一国两制的国家理性主动而坚决地维护基本法秩序和香港民主的宪制基础,不仅不是李柱铭、黄之锋所谓的干预或破坏,而恰恰是主权者的理性护宪行为,体现了一国两制之"防卫型民主"(defensive democracy)的内核与力量。关于港独宣誓的人大主动释法以及特首选战后的集中检控,就体现了"法治反港独"的国家理性。

  "带路"机遇与香港未来

  一国两制是一种辩证结构,其中一国是宪制本体,两制是制度方法论和特别宪制安排。"一国1.5制"在本质上仍然是"一国两制",是后者作为实验性宪制的合理取值,黄之锋的机械理解显然是错谬和想当然的,受制于意识形态局限和政治理解上的片面性。

  "反港独"只是一国两制国家理性的底线和消极的部分,绝非其主要内涵。一国两制的生机与活力在于香港对国家"发展利益"的动态理解与实质贡献上。"国家所需,香港所长"是对"发展利益"的正确理解方式。香港如何持续对国家做出实质性贡献是一国两制继续维持的政治正当性基础,是国家理性的最后判断依据。因为内地也有政治公共性和民意政治压力,中共政策需要时时经受国家理性与绩效可能性的检验,以继续论证和支持中共长期执政的合法性基础。一国两制显然也无法豁免于这一检验逻辑。

  随着中国经济日益国际化及沿海自贸区的制度成熟,中国看待世界的方式及使命意识已有很大变化,从既往尾随西方的现代化学习者逐步转变为具有区域规划能力和全球治理能力的秩序供给者。中国要展现给世界的不再是自身行为与西方规范的逻辑一致性,而是根据自身文明文化传统、近现代适应性现代化经验以及对全球化之中国方案的规划而出现的与西方在精神、制度及全球治理共同命题上的平等性和竞争性。

  中国历来是内含天下的文明帝国,其宏阔抱负绝非简单的经济现代化或民族国家的西方标准可以完全框范,相反,中国试图在历经百年牺牲奋斗而大体解决救亡图存和经济现代化的基础之上,对周边及世界承担起更加开阔的责任。这种世界历史抱负类似于1787年《联邦党人文集》第1篇汉密尔顿确定的美国为世界进行典范创造的抱负,但又要比美国抱负更具和平、分享与平等内涵。2017的中国已不再积贫积弱或对西方世界完全无知,也不会简单羡慕或膜拜任何西方模式,其制度与文化自信经由经济自信而奠基,正在逐步完成一种体系化建构。

  当代中国因其文明使命、经济体量与政治抱负,将大体在四个相互关联的层面实现国家的全面发展和超越:其一,作为治理现代化基础的、逐步标准化的"民主法治国";其二,作为政治决断与代表机制的、理性化的"新党国";其三,作为区域一体化与命运共同体宪制建构担纲者与立法者的"新中华帝国";其四,作为天下主义永久和平秩序塑造者与建设者的、真正的"历史终结者"。这一宏观历史议程不局限于21世纪,但主要从这一世纪开始,其世界历史意义类似于1500年西方的地理大发现。"一带一路"战略即在这一过程中酝酿成熟,而粤港澳大湾区更是提供了"走出香港,融入国家"的地缘性、长期性发展机遇。

  香港未来应放置于这样的国家进程中思考与规划。当然,国家发展还存在太多需要反思和打磨的细节,也需要战略理论与秩序哲学的重大突破,甚至需要对"一带一路"沿线国家开展长期深入的"区域研究",以及按照中国人理解与经验来书写"新世界史"。这一历史过程必然涉及中国与西方更加紧密也更加激烈的关联和竞争,而香港作为中英两大帝国历史变迁的最佳见证人和受益者,其经济管理、治理体系、国际地位和"带路"优势不可低估,也恰好成为香港对国家持续做出实质性贡献的全新着力点。更关键的是,在西方经济持续疲弱和逆全球化以及西方国际干预进入"长期短缺"时代的条件下,香港的经济升级与政制发展更多需要思维转型,从"背向国家的民主观"转向"面向国家的民主观"。这是2017之后香港未来三十年内需要聚焦改变的关键点。

  张德江委员长在5月27日的香港回归二十周年座谈会讲话中进一步明晰了一国两制的国家理性与未来治港方向。这一讲话在香港再次引发反对派的某些批评和反弹,认为是中央收窄两制空间、强化一国存在的政治信号。实际上,从白皮书发布开始,中央治港的思路已经逐步清晰,一方面是依法治港以巩固一国两制宪制基础,另一方面是经济融合以带动香港融入国家战略体系及继续发挥有利于国家的剩余价值和比较优势。一国两制的国家理性并非国家单向利用香港,而是国家在充分理解香港角色与利益的条件下灵活安排宪制框架及提供战略机遇。香港人不习惯于思考一国两制下高度自治权的"宪制对价",不愿意主动理解和适应一国两制之国家理性对香港角色的动态期许,但这一支撑一国两制"五十年不变"的国家理性一直客观存在,是理解基本法秩序及中央治港策略结构转型的关键。

  香港在借来的"英国时光"里成为东方之珠,但1997回归确定性改变了香港的宪制顶层与历史演进方向。如今"一国"对"两制"的塑造作用日益增强,回归20年港人所安享的优越性及"井水不犯河水"式的近乎"完全自治"的政治虚拟感正在被国家的新发展与全球化力量格局的快速重组所打破。本土主义在某种意义上代表了香港对国家之发展主义与新全球化之整合主义的精神抗拒,带有留住历史、怯于竞争、恐惧融合和不愿意理解全新命运与处境的心理局促感。未来香港社会有意义的精神挣扎可能不是关于"恋殖"与"去殖"的传统辩题,而是以香港为本位的本土主义与以国家为本位的融入主义之间的新式议题。香港的和解与新生之前景取决于这一精神转型是否顺利和成功。对此,国家负有引导和保障责任,但关键性转变还在于香港自身。

  稳健的国家理性决定了中央不可能放弃香港的繁荣稳定和一国两制的制度安排,但"五十年不变"不是僵化不变,而是切合一国两制国家理性的动态变迁,是原则与方法不变,而绝非任何观念与制度细节都不变。香港因误解国家而疏离于国家,这是一国两制设计者最初未充分估计到的,但邓小平寄望的"后代人的智慧"应可最终从容解决这一难题。

  (原载《多维CN》2017年7月号,作者系北京航空航天大学高研院/法学院副教授,一国两制法律研究中心执行主任,法学博士)

 

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