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中国政治精英吸纳模式的历史演进与转换逻辑

发布时间:2017/06/06作者:王炳权 李海洋 来源:学术研究

摘要:改革开放以来的中国政治精英吸纳模式的历史演进主要取决于干部选拔任用方式的变化,依次经历了非竞争性政治精英吸纳、竞争性精英吸纳以及低竞争性精英吸纳等阶段。非竞争性技术精英吸纳模式形成的动力源于经济因素和特定的历史条件,具有很高的精英吸纳功能,呈现高开放性、低竞争性和运动式的特征;竞争性精英吸纳模式形成的动力来源于不规范的干部任用方式的倒逼以及创新性干部任用机制的惯性,具有中等强度的精英吸纳功能,呈现出低开放性和高竞争性的特征;低竞争性精英吸纳模式形成的动力来源于低效的精英吸纳模式和人格化官僚制结构裂解的张力,具有低精英吸纳功能,呈现低开放性、低竞争性的特征。当前,政治精英吸纳能力较为低下,导致政治精英流动严重不畅,并由此影响政治稳定和政治合法性。为此,需要重启具有高效政治精英吸纳模式的竞争性和开放性的干部选拔任用方式。


  作者简介:王炳权,中国社会科学院政治学研究所研究员(北京 100732); 李海洋,中国人民大学马克思主义学院教授(北京 100872)。

  内容提要:改革开放以来的中国政治精英吸纳模式的历史演进主要取决于干部选拔任用方式的变化,依次经历了非竞争性政治精英吸纳、竞争性精英吸纳以及低竞争性精英吸纳等阶段。非竞争性技术精英吸纳模式形成的动力源于经济因素和特定的历史条件,具有很高的精英吸纳功能,呈现高开放性、低竞争性和运动式的特征;竞争性精英吸纳模式形成的动力来源于不规范的干部任用方式的倒逼以及创新性干部任用机制的惯性,具有中等强度的精英吸纳功能,呈现出低开放性和高竞争性的特征;低竞争性精英吸纳模式形成的动力来源于低效的精英吸纳模式和人格化官僚制结构裂解的张力,具有低精英吸纳功能,呈现低开放性、低竞争性的特征。当前,政治精英吸纳能力较为低下,导致政治精英流动严重不畅,并由此影响政治稳定和政治合法性。为此,需要重启具有高效政治精英吸纳模式的竞争性和开放性的干部选拔任用方式。

  关 键 词:政治精英/干部选拔/竞争性/吸纳

  标题注释:本文系国家社会科学基金项目“新世纪以来我国政治思潮的演进及社会影响研究”(13BZZ002)的阶段性成果。

  精英(elite)是指在经济、政治和社会系统中所有最强有力、最生机勃勃和最精明能干的人;精英不分好人还是坏人。[1]精英包括各类人才,分布在经济、政治、文化以及社会等领域。一般而言,狭义上按照领域来划分,人们往往将精英划分为经济精英、政治精英、文化精英以及社会精英,等等。其中,政治精英(political elite),是指政治系统中的两个群体:其一是掌握重大政治决策权的政治精英,他们制定和颁布政策,由处于最高地位并握有权力的少数人组成;其二是统治阶级中的其他成员,他们是第一个群体的支持基础和后备力量。[2]而本文所探讨的政治精英,是指政治系统或政治组织中有才华、有能力和最精明能干的人,他们是握有权力之人,同时也包括其支持基础和后备之人。如果其中握有政治权力之人及其支持基础和后备之人没有才干,那么这些人也不是政治精英。所以不能简单地把所有握有政治权力的人及其后备者都定义为政治精英。在政治系统中,政治精英的多少主要取决于政治精英吸纳模式的开放性和竞争性。一个良好的开放竞争性的政治精英吸纳模式可以更多地吸纳包括知识精英在内的社会精英,政治系统就会更为稳定并具有较强的治理能力,反之亦然。

  改革开放以来,中国政治精英吸纳模式的历史演进大体经历了三个不同的阶段,即非竞争性政治精英吸纳阶段(1980-2002年)、竞争性精英吸纳阶段(2002-2014年)和低竞争性精英吸纳阶段。①这三个阶段中的政治精英吸纳模式在开放性和竞争性上有着不同的特点。相对而言,非竞争性技术精英吸纳模式具有高开放性和低竞争性,但其精英吸纳功能很强,这是由其所处特定的历史时期所决定的;竞争性精英吸纳模式具有低开放性和高竞争性,其精英吸纳功能具有中等强度;低竞争性精英吸纳模式具有低开放性和低竞争性,其精英吸纳的功能最弱。在时间序列的模式转换中,政治精英的吸纳功能并没有随着经济的不断发展而逐渐走强,而是呈现渐弱的态势,其政治精英流动结构体系也逐渐呈现出封闭性。这不仅阻断了知识精英和经济精英向政治系统流动,而且在一定程度上也妨碍了政治体系内的精英选拔,由此造成了大量的知识精英和经济精英没有发挥出应有的作用,政治体系的治理能力一定程度上也减弱了。本文解析非竞争性技术精英吸纳模式、竞争性政治精英吸纳模式和低竞争性政治精英吸纳模式的各自特点、形成机理和转换逻辑/原因,并在此基础上强调重启竞争性和开放性政治精英吸纳模式的必要性。

  一、非竞争性政治精英吸纳模式的形成和转换

  从新中国建立到20世纪60年初,虽然有一些高层知识精英和经济精英被吸纳到政治体系中,并担任重要领导职务,但由于实施与计划经济体制相适应的干部委任制和革命“红色”标准的政治门槛,政治系统对社会知识精英和经济精英的吸纳十分有限,只局限于一些特别有名的知识精英群体,由此所形成的政治精英吸纳体系实质上是一种较为封闭的模式。到了“文革”时期,由于包括政治精英在内的多数精英群体成为政治运动的革命批斗对象,这种封闭的精英吸纳模式遭到摧毁,政治精英吸纳基本停滞。直到20世纪80年代初,伴随着改革开放的不断深入和干部人事制度改革的快速推进,特别是邓小平提出,选拔干部要注重德才兼备,“干部队伍要年轻化、知识化、专业化,并且要把对于这种干部的提拔使用制度化”,[3]中央以政治运动方式推动干部政策的实施以后,政治精英吸纳停滞的局面才得以改变,并形成了具有运动式特征的阶段性的非竞争性政治精英吸纳模式。

  非竞争性政治精英吸纳模式的主要特点体现在非竞争性(不是绝对没有竞争)、高开放性和强精英吸纳能力。其中,非竞争性是由当时特定的历史环境和制度安排所决定的。当时干部选拔制度仍然是委任制,干部任用的决定权主要掌握在领导手中,领导就是“伯乐”。这就意味着当时的政治精英吸纳必须通过“伯乐选马”的途径来实现。虽然当时在“伯乐选马”的过程设有诸如群众评议和组织考查等程序,精英之间也可能存在一定竞争,但这种竞争只是精英之间的隐性的竞争,在显性的制度安排上没有“赛马”的竞争机制。此外,由于建国以后,国家处于长期的政治运动之中,特别是“文革”时期,知识精英遭受了极大的冲击,并导致了教育系统塌陷,所以在20世纪80年代初,即使国家推动高等教育快速复兴,但在政府组织中接受过高等教育的年青知识精英仍然十分匮乏,特别是在市、县、乡政府层级中这一状况更是如此。在中央以运动式和“四化”标准选拔任用干部时,由于年青知识精英的缺乏,除了教育系统以外(为了留住教育系统的人才,限制流动)的绝大多数年青知识精英没有竞争对手而得到了任用。只有极少数人可能因为“革命化”标准不够或者自身的实际能力不强等因素的影响而被排除在外。所以当时的政治精英吸纳无论在制度设置上还是实际的运行上都几乎没有竞争性。

  高开放性是指这个时期的政治精英吸纳模式具有很大的广度。由于改革开放早期的政府管理方式没有脱离总体性社会的管理结构,[4]政府部门十分庞大,而且在政府单位性质上没有划分公务员单位、参照公务员单位和事业单位,其单位成员除了有小部分人为工人身份外,其余的都是干部身份,所以无论是纵向还是横向政府部门的干部选拔都是全方位的政治精英的吸纳。不过,必须指出的是,由于知识精英主要集中于教育系统,为了防止他们从教育系统流出并进入其他政府部门,政府设置了具体的限制性政策措施——防止“教师改行”。尽管如此,一些拥有社会关系的从教知识精英还是流入了其他政府部门,并且凭借知识优势得到了很好的发展,这是一些高层政治精英拥有教育工作背景的内在原因。

  强精英吸纳能力最突出的表现是在很短时间内实现了精英流动,这得益于“革命化、年轻化、知识化、专业化”干部政策的要求和政治运动式做法的推动。当时中央组织部向各级党政组织提出了具体的任务指标和期限,要求各级党政部门严格按照中央组织部规定的学历和年龄配额组建领导班子,并在限期内完成组建工作。各级组织部门在执行中央“四化”干部政策时相应简化原有耗时的干部选拔程序和过程,把群众参与的民主评议会作为政治监督的辅助手段,从上至下的干部选拔和党政领导班子重建在全国范围内取得了预期效果。在1982年至1985年间,一大批新型的中青年知识—技术型官僚代替了年迈体弱、缺乏良好教育和专业知识的老干部,这些在历次政治运动中凭借激进的意识形态和革命热情进入领导岗位的老干部退出了历史舞台。新型的中青年知识—技术型官僚一般受过良好的知识教育,对十一届三中全会以来新的政治路线和方针政策持明显的拥护态度,[5]逐渐成为政治体系中的主流政治精英,由此实现了政治精英的平稳转换。据统计,从1982年初到1984年夏,全国共提拔200多万名中青年干部。到1985年底,共有46万名中青年干部走上县以上领导岗位。[6]

  具有非竞争性、高开放性和强精英吸纳能力特点的非竞争性政治精英吸纳模式形成的基础或者说实现精英转换的内在动力机制是什么呢?按照一般的逻辑,一个优良有效的政治精英吸纳模式必须满足两个条件,即政治系统所面对社会的开放性和精英选拔的竞争性。精英吸纳的开放性越大,精英的选拔范围就越大,优中选优的可能性就越大,公平性越高,政治合法性越强,反之亦然。同样,在满足开放性选拔的前提下竞争性越大,越有可能产生优中选优的精英。根据这一逻辑,我们可以得出,以“伯乐选马”的方式选拔政治精英存在明显的不足。这是因为“伯乐选马”的方式不但受制于伯乐自身的知识结构、识别能力和政治道德水准,也受制于政治组织中人格化依附关系,所以这种具有“伯乐选马”和非竞争性双重缺陷的精英吸纳方式在本质上是不能实现优良政治精英选拔的。然而,为什么这种非竞争性政治精英吸纳方式又是有效的呢?这是因为这一方式是在特定条件下产生作用的,这一特定条件就是由精英的高度短缺性、运动式的政策推动以及刚性“四化”标准相互结合所构成的,这三个构成因素缺一不可。正因为当时在庞大的政治体系中十分缺乏知识精英,所以刚性“四化”标准和运动式政策推动才成为可能,并能产生预期成效。可以说,非竞争性政治精英吸纳模式的有效性只是相对于特定历史条件而言的,并非一般性有效吸纳模式,根本不适用于精英丰富时代中的人格化官僚制组织。

  非竞争性政治精英吸纳模式的形成基础或者说实现精英转换的内在动力机制是由经济结构、威权政治结构和时间节点所构成的。毫无疑问,在诸多影响因素中,经济条件是决定精英群体转换的首要原因。某一精英群体取代另一精英群体的原因,最终都可归为经济因素的影响。在唯物史观视野中,生产力的发展促进生产关系的调整,人们在经济关系中的地位变化,往往就是精英群体相互替代的表现。因此,可以说,“政治精英的更迭是经济社会深刻转型的必然结果”。[7]特别是一些研究苏联东欧政治精英的学者提出了政治精英转换的“经济法则”理论,认为经济和社会的现代化对社会主义国家的政治结构和社会发展产生了深刻的影响。工业化所带来的劳动分工、社会的功能性分化和社会治理的复杂化,使得动员式的政治结构不再适应社会需要。党的传统统治机器在治理复杂的现代社会中所表现的无能为力以及党为实现工业化和经济发展所进行的不懈努力,迫使这些国家重新调整官僚体制和精英的组成成分。实现工业化的迫切愿望和努力所产生的首要的政治结果,体现为在社会上居于主导地位的党政精英的转换,这使得以管理技能和技术水平为标准提拔的干部大量进入政治过程。[8]

  毫无疑问,经济因素是非竞争性政治精英吸纳方式形成和转换的根本性因素。1979年邓小平访美以后,他认识到只有通过体制机制变革和工业化推动中国的现代化,才能改变当时中国经济社会发展十分落后的局面。这就需要首先解决政治精英更替问题,吸纳拥护新政治路线和方针政策的中青年知识—技术型官僚来支持和推动体制机制的变革。但是,在一般情况下,实现老―新政治精英更替要面对老一代政治精英所产生的阻力以及推动这一变革的中央政治权威问题。此时,邓小平一方面利用绝大多数老一代领导干部已到了或者即将到了退休年龄的良好机会,以高超的领导艺术(设立中央顾问委员会)与中央高层老一代政治精英在干部制度改革上取得了共识,另一方面不断加强中央的政治领导权威,夯实新干部政策实施的权力基础,从而实现了包括高层在内的新老干部更替。所以虽然经济因素是非竞争性政治精英吸纳方式形成的根本动力,但离不开以邓小平为核心的中央领导集体的权威和退休时间节点等条件因素。

  二、竞争性精英吸纳模式的实践和反转

  在20世纪80年代初以阶段性的政治运动方式运行起来以后,非竞争性政治精英吸纳模式逐渐演变成非运动方式的制度化常态化运行方式。与以前相比,干部选拔“四化”标准和委任制的“伯乐选马”方式基本没有变化,变化的是从阶段性政治运动方式转向常态化制度化方式,这一状况一直延续至21世纪初。2002年中共中央出台了《党政领导干部选拔任用工作条例》(以下简称“条例”),为非竞争性政治精英吸纳方式的制度创新拓展了空间,并直接推动了竞争性政治精英吸纳方式的形成。

  根据2002年的《党政领导干部选拔任用工作条例》规定,公开选拔、竞争上岗工作在党委(党组)领导下进行,由组织(人事)部门组织实施,应当经过下列程序:公布职位、报考人员的资格条件、基本程序和方法等;报名与资格审查;统一考试(竞争上岗须进行民主测评);组织考察,研究提出人选方案;党委(党组)讨论决定。这意味着中央在干部选拔任用上提出了竞争性的原则要求和一般性运行程序,而且鼓励各地在干部选拔任用上进行制度创新和实践。所以,一些地方根据《党政领导干部选拔任用工作条例》的基本要求,对干部选拔任用制度进行了大胆的创新,在实践中形成了考任制、选任制和考选结合制的三大方式。考任制主要有“一推双考”“公推公选”“双推双考”“两推一考”和“三推三考”等;选任制主要有“公推直选”“两推一选”“三推一选”和“三推两选”等;考选结合制主要有“三推三考两票决”和“三推两考一选”等。[9]以上领导干部公选制的实践形式可划分为以考试、考评与考察为主的考任制;以推荐、自荐与选举为主的选任制;以竞岗、竞聘与竞争为主的竞任制。

  考任制的主要特点是在领导人选产生的初始环节与决定环节上,以竞争性考试为主,以推为辅。其选拔任用程序为:职位及其资格条件面向社会公布、申请报名、资格审查与公布、统一笔试与面试、组织考察与党组织决定。在这里,领导干部的初始人选主要由笔试产生,最终人选完全由面试当场产生。比如吉林的“一推双考制”模式,就是我国应用最早、也是普及面最广的一种考任制模式。选任制是在领导人选产生的初始环节与决定环节上,以选为主,以推与考为辅。其选拔任用环节主要包括职位及其资格条件面向社会公开、社会各方推荐报名与自我推荐报名、资格审查与公布、统一笔试或者投票初选,候选人演讲,再次投票选举直接产生最终人选。比如江苏的“两推一选”,就是以公开报名、民主推荐、演讲答辩、群众测评、组织考察、差额票决、任前公示等为主要特征的选任制方式。“两推”就是指组织内推荐候选人和组织外推荐候选人,“一选”就是由组织内全体有选举权的成员无记名投票选举领导人选。它是全国各基层党政组织实行最广泛的一种换届选举方式。竞任制是在领导人选产生的初始环节与决定环节上,是以竞争性的笔试、面试或者选举为主,辅以推与议的方式。其选拔任用环节主要包括职位及其资格条件面向社会公开、社会各方推荐报名与自我推荐报名、资格审查与公布、统一竞争性的笔试或竞争性演说,评委评分或者投票选举直接产生最终人选。[10]显然,无论是考任制或选任制,还是两者兼之的选拔方式,都是一种竞争性干部选拔方式,这种方式直接推动了非竞争性政治精英吸纳模式向竞争性政治精英吸纳模式的转变。

  如果说20世纪80年代初政治精英吸纳模式的转变动力来源于经济因素以及中央领导人的推力,那么,21世纪初政治精英吸纳模式转变的动力除了“四化”干部标准的惯性牵引和中央持续推动力外,主要源于干部任用上腐败行为的倒逼。从20世纪80年代中后期到21世纪初,由于干部任用权力掌握在主要领导手中,“领导说了算”的权力构架导致了买官卖官和任人唯亲现象普遍蔓延,这不仅阻碍了政治体系对政治精英的选拔和吸纳,而且严重影响了党群、干群关系和党的形象,削弱了党的政治合法性,[11]所以中央想通过竞争性的选拔方式来消除和减少干部任用上的腐败行为,促进政治精英的吸纳和流动。

  但是,与非竞争性政治精英吸纳模式相比,竞争性政治精英吸纳模式的吸纳能力并未超越前者,并且呈现不断下降趋势。其根本原因在于这一阶段的干部选拔用任用制度虽然嵌入了竞争性,但缺乏开放性以及在运用上的有限性。根据2002年或者2014年修订版的《党政领导干部选拔任用工作条例》的规定,提拔担任党政领导职务的,应当具备下列基本资格:1.提任县处级领导职务的,应当具有五年以上工龄和两年以上基层工作经历。2.提任县处级以上领导职务的,一般应当具有在下一级两个以上职位任职的经历。3.提任县处级以上领导职务,由副职提任正职的,应当在副职岗位工作两年以上,由下级正职提任上级副职的,应当在下级正职岗位工作三年以上。同时在干部选拔范围上规定,党政领导干部可以从党政机关选拔任用,也可以从党政机关以外选拔任用。地方党政领导班子成员应当注意从担任过县(市、区、旗)、乡(镇、街道)党政领导职务的干部和国有企事业单位领导人员中选拔。这就意味着政治精英的吸纳只能限定在体制内现任干部当中,虽然从表面上其吸纳范围放大到了国有企事业单位,但其职级和职务刚性的要求使得选拔范围缩小到以党政部门为主的部分干部群体中。特别是当竞争性干部选拔方式仅仅作为试验或者“点缀”推动时,那么由此构成的政治精英吸纳模式并未因为竞争性的嵌入而产生常态化的吸纳能力,未能对社会精英特别是知识精英产生广泛的吸纳。不仅如此,在2014年《党政领导干部选拔任用工作条例》修订版出台以后,竞争性干部选拔任用方式的实践活动就基本停止了。这是因为在修订版《条例》第九章第50条中对“公选”做出了条件性限制,比如“公开选拔、竞争上岗是党政领导干部选拔任用的方式之一。公开选拔面向社会进行,竞争上岗在本单位或者本系统内部进行,应当从实际出发,合理确定选拔职位、数量和范围。一般情况下,领导职位出现空缺且本地区本部门没有合适人选的,特别是需要补充紧缺专业人才的,可以进行公开选拔;领导职位出现空缺,本单位本系统符合资格条件人数较多且人选意见不易集中的,可以进行竞争上岗”。与2002年的《条例》相比,2014年修订版《条例》通过增加限定性条件收缩了干部“公选”的空间,特别是十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出“坚决纠正唯票取人、唯分取人等现象”以后,中央为了加强党组织对干部人事工作的领导,不再明确鼓励“公考和公选”的实践,所以干部“公选”实践由此终结。这就意味着竞争性政治精英的吸纳模式向低竞争性政治精英吸纳模式反转,其主要表现是:干部选拔任用内部化、制度化、程序化和低竞争性,党组织主要成员拥有干部人事决定权。但是,虽然中央停止推动“公选”实践,但仍然要求各级地方党组织在选拔干部时要严格执行《条例》选拔程序和基本原则。而地方各级组织不仅乐于在组织内部选拔任用干部,而且更乐于选择可控制的低竞争性方式。

  那么,是什么原因导致竞争性政治精英的吸纳方式向低竞争性政治精英吸纳方式反转呢?这是由干部“公选”模式的实际成效和科层制组织特性所导致的。从当时“公选”的情况来看,确实存在一些高分低能的情况,特别是跨地区跨省界的“公选”干部,很难适应新的环境,其能力和工作成绩不尽如人意,所以用人单位和组织部门并不认同竞争性跨界的“公选”方式,甚至是组织内部竞争性“公选”方式,由此形成一致的负面评价和排斥取向。从表面上看,“公选”干部的成效不好似乎是导致竞争性政治精英吸纳模式向低竞争性政治精英吸纳模式反转的主要原因,但实际上这一反转的原因更为复杂。“公选”干部的成效不好是由多方面因素所引起的,其中有入口的开放度不够、考试内容和方式不科学和跨界干部受排斥等,当然还有高成本运作的弊端,这些问题可以通过进一步完善机制予以解决。但是,在人格化的科层制组织中,如果普遍地实行干部“公选”制度,作为人格化官僚制组织控制的重要杠杆——人事权,通过非人格化和制度化运用,就会裂解下级对上级的依附性,进而导致了组织领导和党组织的政治权威。所以干部“公选”方式必然遭遇自上而下的抵制和排斥,从而决定竞争性政治精英吸纳模式必然向低竞争性政治精英吸纳模式反转。

  三、低竞争性精英吸纳模式的运行特征与人格化官僚制对其影响

  弱竞争性政治精英吸纳模式是由当前干部选拔任用方式决定的。现行干部选拔任用方式的运行特征及其人格化官僚制组织特性决定了低竞争性精英吸纳模式的基本运行特点。现行干部选拔任用方式的运行特征具有封闭性和弱竞争性,这种方式受制于官僚制(科层制)人格化依附结构,难以很好地吸纳体制外和组织内部的精英并推进政治精英流动,从而影响政治效能的发挥以及政治稳定。

  当前干部选拔任用的封闭性主要是由任职资格条件限制所造成的(如第二部分所述),这一运行特征是从竞争性政治精英吸纳模式沿袭而来的,即在体制内少数人中选人,或者说主要集中在公务员体系中的少数人中选人,既排斥了体制内精英特别是知识精英,又排斥了体制外精英。本世纪以来,随着公务员制度的进一步实施,公务员编制与企事业编制人员身份的进一步明晰,排斥表现得更为突出。

  所谓低竞争性,是指当前干部选拔任用中实行可控性的竞争,在实质上是非竞争。按照2014年修订版的《条例》规定,干部选拔任用程序由动议-民主推荐-考察-讨论决定-任用构成,虽然在民主推荐程序中具有竞争性的会议投票推荐或者谈话推荐,并且在程序上加入了一定竞争人数要求(比如一个职位要求在两个或更多人数中选人),但当前在不以“选票和分数取人”的引导下,基本上停止了选票推荐方式,而采用了个别谈话推荐。不仅如此,2014年修订版《条例》规定,推荐的结果仅作为重要参考,而不是2002年《条例》所规定的“作为重要依据”。②在这种情况下,由于在政治体系中理性官僚制建构严重不足,官僚制人格化依附结构十分突出,干部选拔任用程序基本掌控在组织或者领导之中,导致有限的弱竞争性在这种结构中基本丧失殆尽,领导的意图决定着选拔任用的目标。

  众所周知,官僚制(科层制)是当今中国政治组织的基本结构,与从上至下的政治动员型管理方式相契合。马克斯·韦伯提出了三种不同的统治类型,即传统型统治、个人魅力型统治(卡里斯玛)和法理型统治。传统型在“父权家长制”(如皇权)里得到典型的表现;魅力型是建立在个人不用理性和不用传统阐明理由的权威之上的类型,是一种人格感召型权威;而法理型来源于一种制订为章程的理性的规则之中,这些规则作为有普遍约束力的准则得到服从。如果根据规则对此负有使命的人要求服从的话,这时,命令权力的体现者个人是通过理性的规则体系合法化的,而且只要他的权力实施符合那些规则,那么它是合法的。可见,其服从的是规则,而不是个人。[12]在法理型统治中,理性官僚制的主要特征就是组织运行的非人格化,这就使得职业官僚只服从法律制度,而不是直接服从高级的命令者及其人格魅力的召唤,或者是服从附着在命令者身上的身份地位,更不是服从由传统习俗决定的社会等级。[13]在当今中国政治组织中,由于权力高度集中和由此形成的“人治”格局的普遍存在,因而理性官僚制建构严重不足,人格化依附结构仍十分普遍。

  在组织中,由于领导者掌握着组织个体的评价权、定岗权、职务晋升的决定权以及相关的处罚权,而且其权力很少受到组织运行中相关制度的约束,所以他们可以根据自己的需要和偏好选拔谁、任用谁、处罚谁以至于在人格上抬举谁,由此在组织内部形成自上而下的权力和利益的依附关系。这种关系当然不是建立在制度遵从和非人格化之上的等级关系,而是人格化等级控制关系。[14]所谓依附关系是指“恩庇-依随”二元关系,在此关系中恩庇者和依随者之间在多数情况下形成一种工具性友谊,其中具有较高社会经济地位的庇护者使用自己的影响力和资源向社会经济地位较低的被庇护者提供保护和利益,而被庇护者向庇护者提供一般性的支持和帮助(包括个人服务)以作为回报(斯科特)。[15]这种关系广泛存在于既存政治社会体系中,是一种不平等权力地位的行动者间的非正式特殊互惠关系,其中恩庇者具有较高的权力地位,依附者透过对恩庇者的效忠与服从来换取生活所需的资源(卡夫曼语),[16]并呈现出不平等的互惠性、工具性和特殊主义的特点。

  在这种依附组织结构中,虽然干部选拔任用中有完整的动议——民主推荐——考察——讨论决定——任职等程序,并且在程序中嵌入了辅助性民主和弱竞争形式,但不能改变或影响领导“说了算”的主导性控制地位。比如在动议和讨论决定程序中,一旦领导提出了方向性意见,领导“班子”成员更多的是附和与支持,即使出现了个别不同意见,在压倒性的声音中也很难动摇领导的方向性选择。同样,在其他程序中,一切都掌控在组织之中,并按照领导的意图运行。比如在民主推荐中,组织部门可以选择谈话推荐而容易掌控目标。因为有选择性的谈话者一般只会持支持意见。即使有人持反对意见,也不会表达出来。这是基于信息外溢风险和个人行动不能改变格局的理性计算的结果。比如考察程序中,组织部门一般会事先做出评估和安排,哪些人参与民主投票推荐或者谈话推荐,哪些人参与谈话考察,其内在逻辑同上。虽然《条例》中有选人用人的德、能、勤、绩、廉等贤能标准,但由于这一标准的抽象性和客观上存在甄别上的困难,所以领导者获得了很大的外溢性自由裁量权,并能实现自己的选人用人价值。然而,在这一依附结构中,这种价值往往集中在信任、情感和利益交换上。因为作为恩庇者利用自身的权力资源给予依附者职位,而依附者通过忠诚和工作上的支持而获得恩庇者的信任,由此形成“交情分利”关系。这种“交情”关系是指有着某种共同经历的特殊情感,譬如说“一起同过窗、一起扛过枪”的所谓“兄弟情感”。[17]所以在这种特殊情感中“伯乐”在用人偏好上往往趋向于用身边可信任的人,或者有利益交换的人。

  由此可见,在人格化依附组织结构中,干部选拔任用的封闭性和非竞争性不仅阻断了政治体系从外部吸纳精英的路径,而且阻断了在政治体系内部选拔政治精英的路径,由此导致大量的社会精英特别是知识精英游离在政治体系之外,还有一些知识精英徘徊在政治体系内部,进而引发精英循环的障碍。

  四、讨论与建议

  按照精英循环理论来说,精英循环是保持社会系统稳定的一个必要条件,而不是社会变革的一个结果,社会稳定可以通过精英的循环得以维持。不胜任的精英群体周期性地被来自社会下层有才能的人所代替,以保证国家治理能力的恢复和维持,从而减轻权力精英和社会精英之间的张力。[18]精英循环包含有精英——精英之间的流动,即个体之间的流动,同时也含包有社会底层群众——精英层之间的流动,即阶层性流动。只有保证这两个层面上的精英间流动,才能实现非执政阶层中的精英人物上升为执政者以及执政的庸才下降到非执政层,由此保持执政阶层的能力和才干水平高于平均值。否则,执政阶层的能力水平就会越来越低,权力腐败的可能性越来越高,进而危害政治稳定和合法性。[19]当前,干部选拔方式具有封闭性和非竞争性,并且受制于人格化官僚制组织结构,精英与精英之间以及精英与底层群众之间的流动不畅。这不仅加剧了政治体系内部和外部精英循环的双重张力,而且造成国家治理能力和政治合法性的降低。所以必须构建开放性和竞争性的政治精英吸纳体系,实现政治精英在内外两个层面上的循环。

  若要构建开放性和竞争性政治精英吸纳体系,关键是解决干部选拔任用机制中的开放性和竞争性问题,同时还要解决人格化的官僚制问题。为此,要重启竞争性干部公选模式,以“赛马”机制代替伯乐“选马”机制。竞争性干部公选模式的本质就是开放性和竞争性机制设置,主要是通过笔试面试或者票决制来选人。虽然这种模式出现了一些高分低能现象,但并不能否定这一模式基本功能。引起高分低能现象的原因较为复杂,既有考试内容设置不科学、开放性不够,又有对关系主义行为的约束不足等。所以在进一步完善考试机制和对关系主义行为约束机制的同时,要着力推进开放性和竞争性机制建设:一是要适度降低干部公选模式中的竞争门槛,即降低在入口上的职务资格要求(可以把知识精英中的职称换算成相应的职务副处,比如副教授对应),把竞争性范围扩大到组织内部或者外部较大群体中,这样既可以对社会精英特别是知识精英开放,也可以对其组织内部精英开放;二是要重启民主投票推荐机制,尽量压缩或者废除谈话推荐方式,并重新恢复2002年《条例》中的第十七条,“确定考察对象时,应当把民主推荐的结果作为重要依据之一”,③而不是“重要参考”。同时要设置较为刚性和较高的专业门槛,把无专业性的人限制在外;三是要着力推进非人格化的理性官僚制建设。非人格化的理性官僚制建设就是要以法理性权威代替“人治”依附性权威,在组织体系中以民主法治和权力约束为基础,建构包括干部选拔任用和功绩制在内的系列管理制度,实现制度化管理,由此铲除“人治”依附文化土壤和关系主义的风气,[20]促进开放性和竞争性政治精英吸纳模式的成长。

  当然,我们必须要看到,开放性和竞争性政治精英吸纳模式的建构是一个渐进性过程,必须在党的领导下不断向前推进。在这一过程中既要防止以某种客观因素影响为借口阻止这一现代模式的建构,又要防止不顾客观条件因素的约束而产生冒进行为。

  注释:

  ①三个阶段划分的时间起点是改革开放之初,以2002年《党政领导干部选拔任用工作条例》和2014年修订后的“条例”为两个划分节点,讨论精英吸纳方式的不同表现。

  ②2002年和2014年《党政领导干部选拔任用工作条例》规定,“民主推荐包括会议投票推荐和个别谈话推荐”。至于采取何种民主推荐方式,《条例》并未做出具体的规定,这意味着各组织有自主选择权。

  ③2014年《条例》第十四条规定:选拔任用党政领导干部,必须经过民主推荐。民主推荐包括会议推荐和个别谈话推荐,推荐结果作为选拔任用的重要参考,在一年内有效。

  参考文献:

  [1][意]维尔弗雷多·帕累托:《精英的兴衰》,北京:商务印书馆,2003年,第13页。

  [2]俞可平:《对民主政治的幻灭:政治精英主义的述评》,《天津社会科学》1990年第1期。

  [3]《邓小平文选》第2卷,北京:人民出版社,1994年,第326页。

  [4]孙立平:《转型与断裂》,北京:清华大学出版社,2004年,第180页。

  [5][7][8][18]徐湘林:《后毛时代的精英转换和依附性技术官僚的兴起》,《战略与管理》2001年第1期。

  [6]陈凤楼:《中国共产党干部工作史纲(1921-2002)》,北京:党建读物出版社,2003年,第225页。

  [9]李木洲:《公开选拔党政领导干部制度研究综述》,《理论月刊》2011年第2期。

  [10]萧鸣政:《关于当前我国领导干部公选制问题的探讨》,《北京大学学报(哲学社会科学版)》2011年第6期。

  [11]曹桂芝:《“买官卖官”背后的选人用人制度漏洞探析——兼论〈党政领导干部选拔任用工作条例〉的完善》,《湖南行政学院学报》2015年第6期。

  [12][德]马克斯·韦伯:《经济与社会》下卷,林荣远译,北京:商务印书馆,1997年,第277-179页。

  [13][德]马克斯·韦伯:《经济与社会》上卷,林荣远译,北京:商务印书馆,1997年,第238-241页。

  [14][20]李韬、吴思红:《理性官僚制建构与中国行政文化转型》,《中共杭州市委党校学报》2016年第3期。

  [15]James C.Scott,“Patron-Client Politics and Political Change Southeast Asia”,American Political Science Review,vol.66,1972.

  [16]James M.Malloy,Authoritarianism and Corporatism in Latin America,Pittsburgh:University of Pittsburgh Press,1979,p.109.

  [17]储建国:《中国政治精英产生方式》,《人民论坛》2014年第27期。

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