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制度环境、激励约束与区域政府间合作

——京津冀协同发展的个案追踪
发布时间:2017/05/23作者:毛寿龙 来源:国家行政学院学报

摘要:区域政府间合作“关系”制度化的关键是确定合作的条件和机制。借鉴西方政府间合作模型,开发中国情境的概念框架成为题中之意。行政性分权、发展型地方主义和干部晋升锦标赛体制不利于政府间合作,棘手问题和相互依赖改变了这一制度环境。政治驱动、府际契约或承诺塑造了约束机制;组织协调、目标考核和收益共享则构建了激励机制。激励约束机制嵌套下个体层次、治理层次和制度层次的互动塑造了区域政府间合作过程。京津冀协同发展的“故事”显示该框架的有效性和独特性变量。


    作者:杨志云 毛寿龙   文章来源:《国家行政学院学报》

  (1.北京科技大学,北京 100083;2.中国人民大学,北京 100872)

  [摘  要]区域政府间合作“关系”制度化的关键是确定合作的条件和机制。借鉴西方政府间合作模型,开发中国情境的概念框架成为题中之意。行政性分权、发展型地方主义和干部晋升锦标赛体制不利于政府间合作,棘手问题和相互依赖改变了这一制度环境。政治驱动、府际契约或承诺塑造了约束机制;组织协调、目标考核和收益共享则构建了激励机制。激励约束机制嵌套下个体层次、治理层次和制度层次的互动塑造了区域政府间合作过程。京津冀协同发展的“故事”显示该框架的有效性和独特性变量。

  [关键词]政府间合作;发展型地方主义;激励机制;约束机制

  [中图分类号]D625    [文献标识码]A    [文章编号]1008-9314(2017)02-0097-06

  

  [收稿日期]2017-03-10

  [基金项目]北京市社科基金青年项目“京津冀区域政府间合作的约束与激励机制研究”(15JGC200);中央高校基本科研业务费“基于案例库支持的区域政府间合作的制度结构研究”(FRF-BR-15-033A)的阶段性成果

  [作者简介]杨志云,管理学博士,北京科技大学文法学院副教授;毛寿龙,政治学博士,中国人民大学公共政策研究院教授、执行副院长。

  一、研究问题

  中国市场化改革和经济增长的制度基础在于行政性分权和将地方政府卷入“为增长而竞争”的体制。这种体制维持集中的政治威权并通过“财政联邦主义”创造出了“块化的中国经济”,[1]或者说,通过敏感性集权-非敏感性联邦化以平衡集权、分权和经济增长的关系。

  该体制激发经济发展和促进地方复兴的同时产生了一些问题和代价。例如,基于政绩考核的政府竞争扭曲财政支出结构,[2]以及地方保护主义与地区间市场分割等。此外,行政区划的刚性约束与市场整合和区域一体化之间呈现关系紧张。“中国增长之谜”的机理恰恰蕴含着区域政府间合作的政治经济约束和制度障碍。

  如是,随着区域不断扩大、层级不断增加、领域有所拓展、形式趋于多样、制度化水平提升,[3]政府间合作的制度需求和有效制度供给之间的“距离”凸显。一方面,相互依赖的程度、范围和互动频率增加使跨行政辖区的“棘手”问题涌现,需要在政治和行政体制结构上突破和重整“碎片化”状态。另一方面,行政分权、发展型地方主义和晋升竞标赛的激励结构无助于政府间合作的制度供给。[4]如何实现区域政府间从零星、松散型合作的“此岸”走向制度化合作的“彼岸”就成为问题所在。

  由此,围绕政府间制度化合作,按照行动者和地理空间形成了合作治理(collaborative governance)、大都市治理(metropolitan governance)、整体治理(holistic governance)、“复合行政”等各有侧重的概念谱系。[5]然而,响亮口号和时髦标签无法回避科学的问题:合作的条件和机制。具体而言,区域政府间合作面临哪些政治经济因素限制和约束?受到哪些制度激励诱导?在约束和激励机制互动中,合作“关系”如何被重构和趋于制度化?

  本文以政府间合作的整合模型和多层次制度分析为基础,提出一个中国情境的区域政府间合作的概念框架,并运用该框架阐释京津冀政府间合作过程。京津冀协同发展由中央集权式行政治理推动,兼具中国式政治动员色彩的典型性和契约行政等治理创新的代表性。如是,京津冀协同发展的个案追踪有助于讲述政府间合作的“中国故事”并审视西方理论。

  二、文献综述

  区域政府间合作是公共行政的传统议题,相当庞大的学术社群从不同的视角为政府间合作的背景、类型、条件、静态和动态机制贡献了理论元素,例如交易成本理论、资源依赖理论、委托代理理论、府际关系理论、治理理论等。[6]

  宏观的政治法律结构、财政权力和政党政治塑造了政府间关系的“垂直功能”与“水平功能”的平衡。Wright和Stenberg对美国200多年的历史事件分析发现,宪法、财政和政党政治因素交叠塑造联邦主义、政府间关系到政府间管理的过程,且政府间合作逐步向“横向”倾斜。[7]中国改革开放后,地方政府从“自力更生”的封闭状态逐步走向为争取中央的优惠政策而竞争,再到为减少地区间冲突而相互合作,即“横向联系的形成”。[8]

  在重复性和持续性横向互动过程中,行政权威和区域性政府、竞争与多中心体制、复杂网络与政府间合作协议成为激励政府间合作的不同政策选择方式。区域主义主张通过市县合并等行政区划重组构建统一和权威的区域性政府,以减少地方政府之间的“碎片化”并实现规模经济。[9]然而,自1805年新奥尔良开始美国仅34个市县合并获得实施且超过85%的合并运动以失败告终。[10]在大都市区市场竞争、多中心体制和分权治理不会导致混乱,相反,制度性集体行动(institutional collective action)能够同时产生竞争和合作收益,提高公共服务传递的效率和水平。[11]受多中心体制启发,以交叠、嵌套和自主治理为基础的“复合行政”受到推崇。[12]针对区域结构性改革难以实施和市场竞争无力解决城郊间发展差距及公正问题,新区域主义试图弥合上述分歧,主张通过复杂网络和多层次、多主体的合作协议等复杂的治理结构达成大都市战略决策。[13]

  丰富的实践促使实证研究深入挖掘影响政府间合作微观层面的激励约束变量。以交易成本理论和资源交换理论为基础,1990-2000年美国695个城市11种服务类型的面板数据分析表明,交易成本风险(资产专用性和测量难度)、信任水平影响政府间合作的可能性和水平。[14]佛罗里达规划委员会(Florida’s Regional Planning Councils)的个案显示,正式的科层制能减少地区间讨价还价和缔约的博弈,节约交易成本,但区域性组织也可能“挤出”政府间交流。[15]内布拉斯加州城市政府间合作机制表明:引入时间变量,早期通常采用的正式化和专门化机制将向非正式机制转变。[16]美国州际行政协定和行政协议案例库证明,正式和非正式协议都提高了州与州之间合作的完善程度。[17]

  随着珠三角、长三角、京津冀区域发展,国内政府间合作吸引了众多学术关注。然而,仅有少量研究旨在用科学方法描述京津冀政府间合作的“事实”和拓展独特性的理论解释。社会网络分析对“关系数据”的可视化测量显示,京津冀政府间合作整体网络密度不高,但合作网络呈现越来越紧密、辐射联系越来越多的发展趋势。[18]京津冀除了发展型地方主义、行政性分权和干部晋升锦标赛体制等共性的制度环境外,还受到计划经济遗留的历史空间制度结构影响。[19]北京聚集了国家部委、金融和企业总部,天津的城市功能被迫“错位”并与河北竞争工业发展,增添区域合作的障碍。滨海新区的个案表明,同级政府之间和不同级别的政府之间形成的“多层次竞争”使京津冀协同发展有赖中央政府的政治动员和强力介入。[20]然而,自上而下的目标设立、会议推动、政策灌输、组织建设、行政包干和政绩考核等政治动员不具有可持续性,需要系统性制度创新实现区域政府间合作的“深度一体化”。[21]

  综合以上,境外学者深入挖掘政府间合作的条件机制和变量提出了相互竞争的理论标签、概念框架并进行了实证检验。国内学者基于政府间合作的迫切现实需求,满足于“政策咨询师”的角色。除少量实证研究外,大部分停留在规范性和“功能性”层面。如是,中国情景中政府间合作的作用机理和实证研究有待进一步深入。

  三、制度环境、激励约束与区域政府间合作:一个概念框架

  区域政府间合作的核心是目标的共享和“关系”的制度化,这种制度化的关系受到诸多变量影响。西方政府间合作的过程模型、结构模型、权变模型和整合模型试图精细化政府间合作的条件变量,即激励和约束机制(表1)。本文将借鉴现有模型,开发一个中国情境的区域政府间合作框架,并结合京津冀协同发展个案阐释该框架。

  表1(略)

  “前提-过程-结果”模型识别出相互依赖、资源稀缺和合作的历史等影响合作的前提条件。Wood和Gray将合作过程视为一个黑箱。[22]Ring和Van de Ven将合作过程视为一个协商、承诺、执行和评价的循环过程,合作治理的核心机制在于个人之间的关系、心理契约、非正式理解和相互承诺弥补正式组织角色和法定契约的不足。[23]Thomson和Perry认为合作过程包括治理和行政两个结构性变量、互动和信任两个社会资本变量,以及组织自主权这一机构变量。[24]

  在跨部门合作模型和权变模型中,合作过程是核心。起始条件、制度设计和领导等变量对合作过程有重要影响,或者作为合作过程的背景。起始条件包括初始信任水平或者现存关系和网络;权力、资源和知识不对称,权力不对称导致了资源不对称,知识的不对称则导致共识性观念和行动难以内生;制度设计和领导则包括自主的行动者依靠正式或非正式的协商共同创造规则和结构,以治理它们的关系,这涉及共享的惯习和利益互动的过程;[25]治理结构和合作过程实际上是利益相关者共享信息、协调激励,产生权力共享的制度安排以解决公共问题。[26]

  整合模型将合作治理刻画成三个相互嵌套的维度。最外层的是一般系统环境,中间是合作治理体制(collaborative governance regime),最内层是合作的动力学。其中,各种驱动因素在合作治理体制作用下产生一定的行为、影响和适应性,并进一步影响一般系统环境。在合作动力学中,原则的获得、共同行动能力的增加以及共同的动机的提升三个过程性变量形成一个互动的“闭环”。[27]

  上述模型涵盖制度环境、治理结构和治理机制等多层次的变量,对于理解中国情境下的区域政府间合作的激励和约束机制具有启发意义。然而,由于制度环境和体制架构的不同,一些独特性的变量有待引入。例如,发展型地方主义和政治锦标赛、行政权力差序等。为此,结合以上模型,嵌入独特的情境变量,开发中国区域政府间合作的激励和约束机制的概念框架(图1)。

  图1(略)

  市场化和区域经济一体化的发展塑造区域政府间合作的内在需求和制度环境。各种棘手政策问题与相互依赖的增强,单一的地方政府无法有效解决相关区域性问题。行政级别和资源禀赋的差异,地方政府之间具有不同的行政和政治话语权。知识的对称性分布不足,从观念和意识层面制约了政府间合作的内生动力。此外,在发展型地方主义驱动下,分权竞争的地方政府具有显著的经济发展取向和地方利益导向特质。

  激励和约束机制则构建多层次的制度和规则以更好地实现政府间合作及其绩效改进。其中,政治驱动、正式合作协议或非正式承诺塑造了关键性的约束机制;组织架构、目标考核和收益共享则构建了激励机制。在激励约束机制之下,个体层次、治理层次和制度层次的正式和非正式制度共同搭建了政府间合作的多层次制度框架。约束机制中政治驱动、激励机制中依赖等级化组织机制和目标责任制考核、个人层次中突出人际关系的功能,制度层次中政府间合作的协议化等都体现了中国区域政府间合作的相对独特性变量。

  四、制度环境、激励约束与区域政府间合作:京津冀协同发展个案

  京津冀协同发展有着长久的过去,却只有相对短暂的历史。从1986年提出环渤海区域合作市长联席会议,京津冀协同发展程度虽有所加深,但实质性进展非常缓慢和有限。2014年中央提出京津冀协同发展的国家战略,京津冀协同发展迈入快车道。

  从初始制度环境看,一方面,行政性分权、干部考核晋升的“垂直激励”、信息不对称等嵌入京津冀政府间合作过程,并深刻地影响地方政府和官员的行为选择。干部管理权下放、分税制和财政“分灶吃饭”、社会经济事务管理权下放等激发了地方发展经济的内生动力。地方政府致力于经济发展和政绩目标,追求本辖区的经济利益最大化,“理性选择”的结果是区域发展的无序甚至恶性竞争。京津冀缺乏利益兼容和利益整合的战略和政策,产生“行政区经济”和“蜂窝状”的区域经济结构。

  另一方面,权力结构的不对称性导致资源分配的不对称和合作动力降低,影响共识性观念的塑造。北京凭借其首都优势,对天津和河北产生强大的“虹吸效应”。结果,北京因过度集聚资源深受“大城市病”困扰。天津则因北京的总部经济和经济中心、金融中心地位被迫发展“错位”,重化工业比重较大、产业结构层次不高。河北则面临资本、人才和资源持续外流的挑战,进一步错位发展粗放式和重污染型的钢铁、水泥、玻璃等产业。同时,在河北产生“环京津贫困带”并形成一定程度的“依附性”省际关系,[28]即“北京要什么河北给什么,北京给什么河北要什么”。

  然而,不断增长的棘手问题与行政辖区分割之间的不匹配,使得京津冀之间相互依赖的程度和范围增大、互动的频率提高。北京非首都核心功能的疏解离不开京津冀协同;天津需要在区域协同发展中加快经济转型和产业升级;河北则需要京津的支持和辐射带动,特别是抓住北京功能疏解的契机实现快速发展。因此,京津冀协同发展不只是解决北京面临的矛盾和挑战,而是通过优化国家发展区域布局和空间结构,解决单一行政辖区无法实现的整合发展。

  中央的政治驱动和战略定位为京津冀三地政府提供了协同发展的强大驱动力和约束。2014年2月习近平总书记主持召开京津冀协同发展座谈会,将京津冀协同发展提升为重大国家战略。2015年4月,中央政治局审议通过《京津冀协同发展规划纲要》,意味着顶层设计基本完成。此外,三地还缔结大量的协议或承诺增强合作的约束。2014年以来京津冀三地围绕科技合作、污染防治、海关一体化、交通一体化等领域签署了数十个正式合作框架协议。三地的党政领导在不同场合以“表态”方式承诺和支持京津冀协同发展。

  国务院设立专门性和权威性的组织机构和协调机制,并从干部考核和收益共享制度构建方面优化了激励机制。首先,2014年8月国务院成立京津冀协同发展领导小组及其办公室,张高丽副总理担任领导小组组长。京津冀协同发展领导小组以高规格、权威性和强有力的组织机制打破既得利益格局。同时,设立京津冀协同发展专家咨询委员会,发挥决策咨询和智库的角色。其次,京津冀通过干部挂职对接协同发展,挂职干部的考核重点是疏解和对接。以京冀为例,两地组织部门共同制定了《关于围绕京津冀协同发展进一步推进京冀干部人才双向挂职的意见》,连续5年互派挂职干部,每批挂职1年、首期各派100名。此外,京津冀通过财政和税收分享制度激励协同发展。

  约束和激励机制包绕的是多层次的制度结构。在个体层次,京津冀领导者面对面互动的频率明显增加,有助于增进互信和共识。在治理层次,政府间合作本身具有民主性价值,如协商、透明、公平和法治等。共同的目标使关键性的利益相关者被充分激励在治理结构中,“退出”和“不忠”的策略主义行为被削弱。协商和共识基础上的京津冀功能定位从利益冲突逐步走向激励兼容。在制度层次,政府间合作协议从规则(rules)、规范(norms)和共享策略(shared strategy)层面提供了差异化的约束和责任机制。

  在制度环境、激励和约束机制及其多层次治理框架互动下,导出区域政府间合作的不同产出效果。合作成功的累积或者制度化结果营造有助于合作的制度环境,抑或失败经历则为后续合作增添更多的不确定性。京津冀协同发展自2014年正式启动以来,在产业、交通和生态等领域取得重大进展。例如,2016年上半年北京流向津冀技术合同1297项,成交额49.5亿元,较2015年同期翻了一番。这一系列成功经历有助于累积合作的制度化基础。

  五、结论与建议

  西方国家运用区域治理有上百年历史并历经多次区域主义运动,但其涉及的范围和规模,都与中国的区域相距甚远。因此,中国在学习西方理论经验时,更应关怀和回应自身的经验。

  中国的分权化改革凸显地方政府作为独立的财政利益主体,地方基于“块块”利益考量,区域性治理难以达成。因此,在全面深化改革的过程中,应按选择性激励目标调适政府和政府官员的考核指标,[29]以适度减轻政府对经济发展和市场过程的过度卷入,为发展型政府和地方保护主义“松绑”。

  在中国的体制结构中,非经济领域“北京仍然说了算”,[30]中央的强势介入和推动成为一种关键性的“扳机”机制。中央的区域性治理政策、政治性驱动和权威性的组织协调很大程度主导区域经济发展轨迹和政府间合作制度的设计。区域性治理政策到位后,合作的可持续性则取决于区域政府的相应能力和市场一体化的原动力。因此,外向型和内源型经济的良性结合是区域优势能否持续的关键。[31]

  区域政府间合作涉及复杂的体制和机制问题,短期内不宜追求治理体系的完备,相反,需要循序渐进和重点突破以实现“滚雪球”效应,积累成功的合作经验并优化后续合作的制度环境。如是,优先选择区域发展影响大、容易达成共识的领域,让各方感受到合作带来的实质性收益。后续则逐步向教育、医疗等公共服务难度较大的领域拓展。

  此外,需要补齐公众参与相关的制度“短板”,以增进知识和信息的对称性,扩大合作的社会基础。下一步可借鉴泛珠三角区域合作信息网的经验,将合作协议文本、合作进展等信息在互联网平台公开,接受公众监督。

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