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中国户籍制度改革与城乡一体化建设

发布时间:2016/12/05作者:熊光清 来源:党政研究

摘要:户籍制度是特殊历史条件下的产物,在中国实施重工业优先发展战略过程中发挥了重要作用,但它也是城乡二元体制建立的基础性制度。当前,户籍制度赖以存在的经济条件和社会条件已经不复存在,建立在户籍制度基础上的城乡二元体制已经成为社会发展的严重障碍。在中国城乡一体化建设过程中,必须不断推进户籍制度改革,逐步实现公民的平等权利,取消一切附加在户籍制度上的其它功能和公民之间的歧视性制度,切实提高政府的公共服务水平,取消基于户籍制度的限制人口流动的措施,使公民获得迁徙自由的权利。


  [关键词] 户籍制度;户籍制度改革;城乡二元体制;城乡一体化

  城乡一体化是一场重大而深刻的社会变革,其目标在于改变长期以来形成的城乡二元体制,实现城乡均衡发展,使农民与城镇居民享有同等的政治、经济和社会等方面的权利。顺应时代发展与社会变迁的需要,不断进行户籍制度改革,逐步消除城乡二元体制,是实现城乡一体化的必由之路。

  一、中国户籍制度的形成:城乡二元体制的建立

  中国的城乡二元体制其实只是一个短期的现象。在漫长的历史中,中国一直处于农业社会,从来不存在城市与农村的分割与断裂。新中国成立之初,并没有对公民自由迁徙权利进行限制,也没有严格的户籍制度,中国人口曾经有过短暂的自由流动。但是,20世纪50年代初开始,中国开始逐步限制公民自由迁徙权利,通过实施严格的户籍制度,建立起城乡隔离的二元社会体制。

  1951年7月,公安部颁布实施《城市户口管理暂行条例》,这是新中国成立之后最早的户口条例。不过,这一条例针对的对象是城市居民,它要求将全国城市居民的户口统一进行管制起来,而农民这一段时间还可以自由流动。但是,到了1955年,情况就发生了变化,对农民流动开始进行控制,这种控制就是通过户口管制实现的。1955年6月,国务院发布了《关于建立经常户口登记制度的指示》,其中要求,全国城市、集镇、乡村都要建立户口登记制度。这样,开始统一全国城乡的户口登记工作,城乡人口流动与迁移都开始进行管控。并且,此后,对农民流动与迁移的限制越来越严格,城乡流动变得十分困难,城乡之间几乎被完全隔离开来。

  为了在资源有限的条件下实施重工业优先发展的战略,开始采取严控人口流动的制度措施,并运用计划经济手段对粮食等农产品进行管控,在当时可能是一项不得以而实施的政策。林毅夫等人认为,为了实现重工业优先发展的战略目标,中国政府采取的办法之一就是,实行农产品和其他生活必需品、服务的低价格政策,降低劳动力再生产的费用,使之与低劳动报酬相适应。这类生活必需品包括食品、日用品、住房、医疗、教育、生活用能源以及各种生活服务等。农村人口不能享受这些优惠政策,只有城市人口可以享受。通过这种机制,重工业高积累的成本很大部分被转移到农业等传统经济部门中。[1]蔡昉认为:“与改革以前形成的人口分布和劳动力配置格局相关的制度安排,可以归纳成一个战略背景下形成的三位一体的制度框架。这个战略背景就是重工业优先发展战略;而三个制度形式分别为农产品统购统销政策、人民公社制度和户籍管理体制。相对于三种制度形式的形成来说,重工业优先发展战略是全部制度安排的逻辑起点。”[2]

  历史事实正是如此。1955年8月,国务院发布了《农村粮食统购统销暂行办法》,其中规定:“农村粮食统购统销,应分别核定每户农民的粮食产量,分别规定各类农户和不生产粮食的农村居民的用粮标准,按户计算用粮量”。同时,国务院发布了《市镇粮食定量供应暂行办法》,其中规定:“凡实行本办法的市镇,对非农业人口一律实施居民口粮分等定量、工商行业用粮按户定量、牲畜饲料用粮分类定量的供应制度。”1955年11月,国务院颁发《关于城乡划分标准的规定》,确定“农业人口”和“非农业人口”作为人口统计的标准。中国的户籍人口由此分为“农业人口”与“非农业人口”两种。这一时期,城市就业压力不断增大,粮食供应又比较紧张,但仍然有相当多的农村人口自发流入城市。

  为了阻止农民大量流入城市,从1953年4月到1957年12月,中国政府多次发出指示,要求各地劝止、防止乃至制止农村人口盲目外流。但是,这些措施并没有有效阻止农民向城市流动。在生活必需品短缺和城市就业机会不足的双重压力下,1958年1月,全国人民代表大会常务委员会通过了《中华人民共和国户口登记条例》(以下简称《户口登记条例》)。该条例第十条规定:“公民由农村迁往城市,必须持有城市劳动部门的录用证明,学校的录取证明,或者城市户口登记机关的准予迁入的证明,向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”[3]该条例第十五条规定:“公民在常住地市、县范围以外的城市暂住三日以上的,由暂住地的户主或者本人在三日以内向户口登记机关申报暂住登记,离开前申报注销;暂住在旅店的,由旅店设置旅客登记簿随时登记。”[4]

  时任公安部长罗瑞卿在对该条例草案进行说明,解释这一条例的作用时,他认为:“第一、准确地及时地掌握全国人口的分布、增减和变动情况,为我国有计划地进行社会主义建设,编制国民经济计划,正确地贯彻统购统销,统筹安排劳动就业和劳动力调配,以及节制生育等等重要政策措施,提供人口资料。” [5] “第二、证明公民的身份,以保护人民群众在政治生活和社会生活中的合法权利和利益。” [6] “第三、堵塞治安管理中的某些空隙,限制反革命分子和其他坏分子的破坏活动,保卫国家建设和人民生活的安全。” [7]

  这一条例以具有法律文件性质的形式将城乡有别的户口登记制度固定下来,并对城乡居民的流动与迁徙进行严格限制,它标志着中国户籍制度的正式确立。这一条例与其相关的法律、法规、条例、政策结合起来,共同构建起了中国独特的户籍制度体系,成为中国城乡二元体制和城乡二元社会结构的重要制度基石。

  与一般意义上的户籍制度主要是登记人口基本信息、确认公民身份、掌握人口统计数据,从而为社会管理提供重要依据不同,中国户籍制度户籍表现出一些显著的特征。

  第一,对城乡居民的流动与迁移实行严格的控制措施。在《户口登记条例》颁布后,中国政府又发布了许多进一步限制城乡居民流动与迁移的补充性规定,特别是对农村居民向城镇流动与迁移进行严格控制。赵耀辉、刘启明研究了农民进城的途径。他们发现,农民进城几乎只有三条途径。第一大途径是与具有城镇户口的家人团聚,对此,控制家庭团聚的数量也成为政府控制居民迁移数量的主要手段;第二大途径是参加城镇招工,但是招工的流量波动极大且无法预测,这个途径很不可靠;参军和上大学是农民唯一可行的进城手段,但是由于路窄人多,能够成功者很少。因而,从20世纪50年代中期到80年代初期,农民要通过自己的努力跨过城乡之间的门槛是极为困难的。[8]

  第二,户口性质带有浓厚的“世袭”色彩。新中国成立之初,城市对劳动力的内源性需求并不大,消化流动人口的能力十分有限,在优先发展重工业的历史条件下,国家不断强化限制人口向城市迁移流动的措施。在具体的政策实施过程中,将全国人口分成农业户口与非农业户口两大类,不仅控制人口的迁移流动和户籍转变,而且采取了新生婴儿“随母落户”的政策。这一政策直到1982年都没有变化,甚至还予以强调。1982年《国务院批转公安部关于解决有关农村落户问题的请示的通知》仍然明确规定:“要坚持新生婴儿随母落户的原则,农村妇女与城镇职工、居民结婚所生子女,不论出生地在哪里,都应在其母常住户口所在地申报出生登记。” 一直到20世纪行将结束之时,这一政策才改变了。1998年7月,国务院发出批转公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》,其中规定,要实行婴儿落户随父随母自愿的政策,对以往出生并要求在城市随父落户的未成年人,可以逐步解决其在城市落户的问题,学龄前儿童应当优先予以解决。尽管出现了这样的变化,但是,应当注意到,一个人的户口性质仍然是由先致性因素确定的,户口性质的“世袭”色彩非常明显。也就是说,户籍制度下的户口身份是一种世袭的身份,一个人的户口性质并不取决于他的努力程度或者其他因素,而是取决于他出生时母亲(或者父亲)的户口性质。

  第三,户籍制度与公共服务、社会福利制度挂钩。户籍制度之所以城乡二元体制的基本制度设计,根本原因就在于,户籍制度把居民户口分成两类,两类不同户籍的居民享有完全不同的政治、经济与社会等方面的权利。事实上,正是借助于户籍制度,政府管理工作者可以很方便地把社会群体的户籍性质划分为农业人口和非农业人口,而非农业人口凭借其特殊身份获得了农业人口不能享受到的种种特权。[9] 尽管在相当长时期由于中国经济发展水平较低,社会物质条件非常有限,两类居民享有的公共服务与社会福利都非常有限,但非农业人口享有比农业人口高得多的公共服务与社会福利,其结果就是城乡居民的社会地位、收入水平和发展机遇等方面都极为不平等,从而造成了严重的城乡隔离,甚至是城乡对立。

  中国工业化起步阶段,既是一个典型的落后农业国,又长期处于封闭半封闭环境之中。要实现工业化,不得不主要依靠内部积累来获得资金。中国政府采取了农业为工业提供资金积累的方式,通过进行广泛的农村动员获得工业化的经济和政治资源。事实上,当代中国工业体系的建立,很大程度上是得益于工农业产品剪刀差政策。这种积累模式是由一系列制度安排实现的,其中一个关键性环节就是采取城乡二元社会结构的治理模式,它从多方面支撑着高积累、高投资、高速度推进工业化的计划。这种模式避免了从农村提取的积累资金又被大量迁入城市的农村人口消费掉,使国家长期实行低价定量供应粮食等生活必需品制度成为可能,减轻了城市基本生活和服务设施建设的压力,增大了生产性投资的比重,并减轻了国家安排城镇就业的压力。同时,严格限制人口流动和迁移,避免了其他发展中国家的所谓“过度城市化”带来的“城市病”,如失业、居住和交通拥挤、贫民窟等等。[10]

  城乡二元体制下城市对农村的剥夺非常严重。新中国成立以来的相当长时期里,国家通过一系列制度安排,通过工农业产品的剪刀差让农村为工业化进程积累资金,农村的财富以剪刀差形式不断被转移以支持工业和城市,国家还通过农业税收和其他税费从农村吸取超过农民承受能力的巨额资金。改革开放以来,尽管国家对农业的支持和保护水平有明显的提高,但从总体上看,农业部门的资金仍在继续向非农业部门转移。有研究表明,改革开放以来,中国农民在劳动力、土地和工农产品价格“剪刀差”3 大方面做出的隐性贡献累计高达 18.9 万亿-23.9 万亿元,此外,农村资金净外流累计高达约 12.5 万亿元,为国家工业化、城镇化提供了巨额资金支持。此外,农村资金还通过财政和信贷两个渠道向农外行业流出,1978-2012 年,财政渠道农村净流出资金达 52181. 06 亿元,年均净流出 1490. 89 亿元;通过农村信用社、农村商业银行、中国农业银行和中国邮政储蓄 银行从农村净流出的资金规模达 73315. 81 亿元,年均外流 2094. 74 亿元。通过 加总,1978-2012 年从农村净流出资金约 125497 亿元,年均净流出 3691 亿元。[11]这种制度安排产生了许多严重的社会问题,两类社会群体的不平等和社会结构的对立分割明显存在,遗留下了许多难以解决的结构性矛盾。

  二、户籍制度遭到冲击:城乡二元体制开始松动

  改革开放以及由此带来的经济迅速发展使得人口流动成为必然趋势,流动人口的数量不断增长,这对严格限制人口流动的户籍制度形成了严重的冲击。20世纪80年代初,从农村看,农村联产承包责任制的实施、人地关系的紧张、农产品购销制度的改革和农业生产持续稳定增长为农民流动提供了动力和可能;从城镇看,城镇的改革开放和经济发展为吸纳来自农村的劳动力提供了空间;此外,市场经济的发展、限制人口流动政策的松动、城乡之间和地区之间的发展差异也使人口流动的动力进一步加大。[12]

  20世纪80年代是中国人口流动发生重要转变的阶段,延续数百年的向北方的人口流动和迁移转换为向东南沿海流动;城镇化进程加速,尤其小城镇得到迅速发展;向稀疏地区进行开发性流动和迁移变为向人口稠密地区的集聚性流动。20 世纪 80 年代后期,随着对外开放和城市改革的深入,东部沿海地区经济快速发展,产生了对劳动力的旺盛需求。1989 年,农村外出务工劳动力由改革开放初期的不到200万人迅速增长到3000万人,大量跨地区流动就业的农民工春节返乡致使“春运”紧张,每年“春运”都形成蔚为大观的“民工潮”。

  20世纪90年代,流动人口的增长进入了新的高峰阶段。中西部地区的农民向东部地区的大中城市流动,形成规模性和浪潮式的冲击。大规模的候鸟式的农民流动,是中国农村劳动力从农村向城市转移的独特方式。农村人口进入城镇务工成为中国人口流动的一支主力军。同时,城市间的人口流动也大幅度增加。进入21世纪以后,流动人口继续保持快速增长的势头。2015年,流动人口为2.47亿,占全国总人口的17.97%。[13]

  一方面是事实上出现了大规模人口流动,另一方面是户籍制度仍然严格限制人口流动,在这种背景下,中国社会产生了一个极为特殊的社会群体,即:农民工。20世纪80年代以来,城镇第三产业的发展以及就业渠道的多样性为流动人口的就业创造了条件,同时,在国有企业发展的过程中,它们也扩大了从农村招收劳动力的数量。蔡昉认为,从20世纪80年代开始,中国经济发展稳步进入到了所谓现代经济增长阶段,规模大、范围广的劳动力迁移现象,正是适应经济结构变化的需要而产生的。[14]1984年,政府开始允许农村人口自带口粮进入小城镇务工经商,从而对人口流动的限制开始松动,中国人口的迁移与流动从此日趋活跃。

  改革开放以来,农民工总量一直呈现增长趋势。根据国家统计局抽样调查结果,2015 年农民工总量为 27747 万人,比上年增加 352 万人,增长 1.3%。从输出地看,中部地区农民工 9609 万人,比上年增加 163 万人,增长 1.7%,占农民工总量的 34.6%;东部地区农民工 10760 万人,比上年增加 96 万人,增 长 0.9%,占农民工总量的 38.8%;西部地区农民工 7378 万人,比上年增加 93 万人,增长 1.3%,占农民工总量的 26.6%。中部地区农民工增长速度分别比东 部、西部地区高 0.8 和 0.4 个百分点。但是,由于城乡二元社会结构的存在,农民工一开始就是以不平等的身份进入城市的,他们明显处于夹在城市与农村二元社会结构“边缘人”的特殊社会地位。

  作为经济活动最为活跃的因素之一,人口流动对社会经济的发展具有十分明显的促进作用。但是,当前流动人口对经济发展的贡献与户籍制度对人口流动的限制形成了明显的矛盾,现行户籍制度已经越来越不适应社会发展的要求。在《户口登记条例》框架下,公民权利是在地方层面上而非国家框架内配置与落实。国家采取这种措施,是不希望存在游离于国家计划之外的流动人口,因为在计划之外就意味着基本的权利保障都难以实现。但是,一个公民一旦离开了户籍所在地,而在另一个地方长期居住,就意味着公民权的部分丧失。[15] 在这一过程中,尽管城乡之间的割裂仍然存在,大规模流动人口的出现使城乡二元体制事实上出现了松动,有些与城乡二元体制相关的制度如粮油制度逐步取消,但是,构成城乡二元结构的核心制度,如户籍制度、就业制度、教育制度和社会保障制度等仍然在一定程度上没有得到根本性改变。

  进入新世纪以来,户籍制度改革取得了许多进展。2001年,国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍制度改革意见》,其中明确规定:全国所有的镇和县级市市区,取消“农转非”指标,不再实行计划指标管理。此后,大中城市的户籍开始松动,一些城市为了吸引人才和资金的流入,对专门人才实行“居住证”制度,并采取有限的户籍制度改革措施。2012年初,国务院办公厅发布《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》。这一通知要求,各地区、各有关部门要认真贯彻国家有关推进城镇化和户籍管理制度改革的决策部署,积极稳妥推进户籍管理制度改革。

  近年来,中国政府作出了一系列推进户籍制度改革的重大决策,特别重要的就是,开始进行居住证制度改革。2014年3月中共中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》和2014年7月国务院印发的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》,都将建立居住证制度作为创新人口管理的一项重要举措提出了明确要求。2014年7月,国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》,其中明确指出:“进一步调整户口迁移政策,统一城乡户口登记制度,全面实施居住证制度,加快建设和共享国家人口基础信息库,稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口。”这标志着户籍制度改革进入全面推进阶段。2015年10月,国务院总理李克强主持召开国务院常务会议,通过《居住证暂行条例(草案)》,这是户籍制度改革全面推进的重大举措。这一条例规定,在全国建立居住证制度,推进城镇基本公共服务和便利向常住人口全覆盖,要求各地积极创造条件,逐步提高居住证持有人享有的公共服务水平。居住证推行后,户籍有望淡化。

  作为户籍改革阻力最大的特大城市和超大城市,积分落户制度也取得了重大进展。《居住证暂行条例(草案)》规定:“城区人口500万以上的特大城市和超大城市应当根据城市综合承载能力和经济社会发展需要,以具有合法稳定就业和合法稳定住所、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等为主要指标,建立完善积分落户制度。”实际上,在此条例发布之前,积分落户制度在一些城市就已经开始实施。2010年,深圳开始实施积分落户政策。2011年,广州开始实施积分落户政策。2013年7月,上海市颁布《上海市居住证管理办法》,正式实施居住证积分制度。2016年8月,《北京市积分落户管理办法(试行)》公布。至此,北京、上海、广州、深圳等市区常住人口超千万的大城市,均已实施积分落户政策。

  当前,中国户籍制度改革的进展主要体现在特定的区域内,取消了不同的户口性质,即许多省份取消了“农业户口”和“非农业人口”的区分,统一登记为“居民户口”。但是,户口的区域性限制问题则呈现出双重性特征,有的问题得到了一定程度的解决,例如:就业创业、社会保障在户口区域性方面的限制性要求降低或消除了。但是,一些城市或领域对户口的区域性限制也存在进一步强化的趋势,例如:许多城市没有当地户口就不能买车买房,不能享有受教育的权利,连享受义务教育的权利都没有,等等。这些问题可以说严重背离了社会发展的大趋势,也与中国共产党执政理念完全不能相容。这些问题如何解决,是下一步户籍改革要突破的难点,必须加强研究和探索。

  三、户籍制度进一步改革:以城乡一体化为目标

  推进城乡一体化建设,就必须进一步推进户籍制度改革,破除城乡二元体制的藩篱。但户籍制度改革受到诸多因素的影响和制约,需要加强改革的信心和决心,在积极探索的基础上稳步推进。

  第一,在户籍制度改革的过程中,要不断实现公民的平等权利。平等就是所有人都享有同等的基本权利,现代社会的进步就是人和人之间从不平等走向平等的过程。虽然绝对的平等是不现实的,但是,平等仍然必须是社会政策的重要出发点。平等权是中国公民的一项基本权利。《中华人民共和国宪法》对之最为经典的表述就是:“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”平等权表达的是一种原则和信念,它体现在对权利个体的一视同仁上。平等权否定对不同权利个体的区别对待,否定根据个体的身份或地位有差别地分配权利或义务,否定通过对多数人的权利进行限制从而保护少数人的权利。中国户籍制度通过设定两类不同性质的户口与不同区域的户口这两种形式,造成了中国公民的不平等状态,导致了长期以来城乡之间严重的不平等,成为中国城乡二元体制的最重要制度基础。户籍制度对户口性质人为进行分类,并限制公民居住和迁徙的自由,明显不是一种平等的制度设计。不改革户籍制度,不消除不公平的制度设计,就不能真正实现基本的平等。应通过户籍制度改革,消除社会制度中明显有悖平等的因素,为实现城乡一体化创造条件,让所有社会成员不分户口性质与户口区域都能平等共享改革开放的成果。

  第二,应取消一切附加在户籍制度上的其它功能和公民之间的歧视性制度,恢复户籍制度本来的人口统计功能和人口登记功能。按照新制度经济学的基本理论,制度是内生的,并且是决定经济绩效的首要因素。尽管制度具有稳定性,但是,当社会条件发生变化时,推动制度变迁就变得非常必要。当代中国政治、经济和社会领域发生了很大的变化,已经对废除附着在户籍制度之上的歧视性制度提出了迫切要求。改革这些歧视性制度,消除城乡二元体制,进而实现城乡一体化,已经成为一种必然选择。在户籍制度改革过程中,要剥离与户籍制度相关的各种歧视性措施,恢复户籍制度本来的人口统计功能和人口登记功能,为城乡平等与城乡和谐发展创造条件。

  第三,要消除城乡居民之间的身份差别,提高政府的公共服务水平。中国政府已经开始从全能型政府向有限型政府转变、从管控型政府向服务型政府转变的进程,但是,从总体上看,政府职能转变严重滞后。当前,中国政府正在大力推进行政机构改革,改革的重点正是转变政府职能。在此过程中,要通过服务型政府建设,扩大政府公共服务的范围和力度,并提高公共服务的水平和质量。户籍制度改革的目标,不仅是实现居民身份上的统一,更是实现公共服务均等化的基本要求。这需要教育、就业、医疗、养老、住房保障、农村产权、财力保障等相关领域的综合配套改革,旨在实现各相关政策的协调统一。[16]要从实际出发,扎实稳妥地解决好户籍制度改革过程中面临的各种困难和问题,逐步消除对城乡居民在公共服务方面的不平等待遇。

  第四,应消除户籍制度对人口流动的限制性作用,实现公民迁徙自由。迁徙自由,又称居住自由,是人身自由的一个重要方面。迁徙自由是公民的基本权利,也是现代社会人们谋求自由发展的现实要求。应当说,中国现行宪法没有对迁徙自由作出规定,并不等于中国公民不享有该项权利。当前,当年基于粮食紧张和工业优先发展战略而限制公民自由流动与迁徙的社会条件已经不复存在,相反,改革开放以来人口大规模流动与迁移已经成为一种客观社会事实,限制人口流动与迁移也不利于人力资源的流动以及经济结构的转变。在这种情况下,就应当逐步改革户籍制度中对人口流动的限制性规定,从城乡封闭的限制迁移转变为适度开放的相对自由迁移。考虑到中国城乡发展和区域发展不平衡的特殊情况,在户籍制度改革过程中,可考虑逐步放宽人口流动与迁移的标准,从而最终完全取消限制人口流动与迁移的措施,实现公民的迁徙自由权利。

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  (本文发表于《党政研究》2016年第6期)

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