首页 > 宋雄伟 > 正文

英国地方政府改革:集权与分权的博弈

发布时间:2016/04/21作者:宋雄伟 来源:学习时报

摘要:英国地方政府改革一直处于集权与分权的“非均衡”博弈中,落实分权改革的目标需要从扩大地方财权,减少目标控制,以及建立信任关系上下功夫。


  英国是一个单一制国家,根据1888年和1894年的地方政府条例以及1899年的伦敦政府条例构建起了英国地方政府基本框架。地方政府包括郡(郡级市,大伦敦郡议会)、自治市镇(城市以及农村区议会)及教区或社区议会的三个层级。20世纪70年代以来,地方政府角色、治理结构、职能定位、权力流程以及区域划分都发生了如同“过山车”般的变化,呈现了“多样化、民主化、合作化”的特点。然而,中央政府与地方政府始终处于“非均衡”的博弈状态。

  从“合作者”到“敌对者”

  战后英国在“贝弗里其报告”的基础上形成了“共识政治”,开始建立一套从摇篮到坟墓的福利体系。然而,20世纪70年代末,“共识政治”下财政赤字和官僚主义盛行的“英国病”严重阻碍了英国的发展。1979年撒切尔夫人赢得大选后对地方政府治理结构开始大刀阔斧的改革,地方政府的治理结构开始走向“碎片化”的治理格局。在中央与地方的关系上,随着传统的封闭体系合法性的丧失,地方政府不再被中央政府看作“合作者”,而是一个“敌对者”。

  首先,地方政府财政权力受到极大限制。撒切尔政府上台后推动了一系列改革措施大规模削减政府公共福利开支,限制地方政府开支。比如,通过颁布1980年的《地方政府、规划和土地法》和1982年的《地方政府财政法》减少中央政府对地方政府的补贴,保持在地方收入的40%以下。其次,引入强制性竞标制度(CCT),将市场机制引入地方公共服务供给中,地方政府需要参与到与其他私有机构和社会组织等机构共同竞标来获得提供公共服务的机会。再次,实行决策与执行相分离的执行机构改革。执行机构多涉及社会保障、卫生监管、环境等公共服务领域。“碎片化”的治理结构表现在地方政府与私有机构、社会组织以及其他一些非公共部门机构共同成为参与地方事务的一员,众多地方公共服务供给已变为一种“多元化的网络”供给模式。地方治理结构已由“地方政府”作为法定民选机构承担治理责任的地方事务领导者,转变为“地方政府”受制于中央政府派出机构、私有化机构和第三方机构合作制约的参与者。

  保守党地方政府改革依托于对于中央政府权威的重新调整。削弱了工会在国家政治、经济与社会生活中的影响;颁布了诸多条例用来限制地方政府的开支;通过税收封顶用来限制地方政府的决策权和公共服务的提供能力;保守党政府通过内阁委员会架空内阁,通过建立政策小组加强首相的政策能力等措施,将权力日益集中于首相。

  “合作治理”下的中央控制

  20世纪90年代末,工党政府试图通过制度化的“合作治理”方式解决诸多社会问题,“合作治理”试图建立注重政府整体价值和绩效的文化和哲学,重塑政府结构,强调合作与协调的责任体系和激励机制,最终目的在于提升政府效能,满足社会公众需求。首先,着手加强中央政府“权力核心”的地位,从顶层设计上全面把握和推动中央和地方关系的改革。内阁中设立了直接对首相负责的机构,包括公共服务改革办公室、首相执行中心和未来策略中心等。其次,运用“合作式”的财政预算制度和绩效目标体系,克服地方治理机构的“碎片化”状态。对地方政府及其合作伙伴,使用“地方区域协议”绩效目标体系,将地方服务提供者整合起来进行监督管理。再次,强调地方“合作式”的公共服务供给,重视第三部门的力量。在面对犯罪、失学、社会排除、贫困、就业、社区建设等一系列综合复杂性社会问题时,“合作治理”打破了传统的思维方式,以协同、合作的方式解决社会问题,提供公共服务。

  工党政府对地方政府的改革则侧重于充分加强和保障中央政府的权威和权力。比如设立一系列机构增强首相制度化的权力,以及建立财政预算制度与绩效目标体系相挂钩的方式监督地方政府等机构。

  “地方主义”的逻辑与困境

  2011年11月,英国上下两院通过了关于地方政府改革的《地方主义法案》(Localism Act 2011),法案主要针对中央政府长期干预地方政府自治权的顽疾,提出扩大地方政府和社区的权力和资源,真正发挥地方政府民选机构的作用。法案全文共分为十大部分,包括“地方政府、社区自治、房屋政策、地方规划、伦敦”等涉及地方政府的改革内容。“地方主义”法案中的“分权”改革仍明显体现了“中央集权”的支配和主导文化,地方政府在走向“地方主义”的道路上仍面临着决策权、人事权和财政权的严重制约。

  法案中的“集权”元素。虽然法案中明确陈述了给予地方政府新的自由权和灵活性,但同时又包括许多新的制约地方政府自治权的因素。首先,对地方政府权力的赋予存在极大的模糊性,法案中开篇强调地方政府依据能力所享有的普遍权力(General Power of Competence),即根据本地居民只要有需求,且这种权力没有被转移至其他机构或禁止使用,地方政府即可行使这种权力来而满足公民需要。然而,实际情况中,这种权力要实现依赖于获得司法机构的获准。由于地区差异性太大,不同地方政府的这种权力会受到司法机构的法律和规则限制。同时,法案中还给予社区与地方政府部部长可以通过命令等方式否决认为不合适的地方政府行为。其次,法案中规定地方政府有财产权,然而部长有权根据复杂程度决定是否将地方政府建议的财产税率进行“公投”表决。再次,为了保障社区对于地方政府的制约权,法案中规定地方政府必须认真考虑地方社区居民或利益团体所表达的利益诉求,但同时又规定,只有在社区与地方政府部部长行使否决权后,地方政府才可否决社区提案。此外,社区财产在进行外包、出售前需要中央政府进行财产评估。最后,法案中提出给予地方政府在规划和房屋政策的自由裁量权。然而,在规划方面,社区与地方政府部设立了《国家规划政策框架》用以约束地方政府自主权的发挥;在住房政策方面,中央政府设立了“地方政府房屋借贷规则”制约地方政府的财政权力。

  内阁的掣肘与制约。“社区与地方政府部”是内阁中直接负责地方政府发展的部委,也被认为是最支持地方主义发展的部门。然而,实际中,英国政府受经济危机影响,大规模压缩政府各部委开支。社区与地方政府部是众多部委中受财政资金压缩最多的一个部门,其在内阁众多部委中处于权力边缘化的状态,在敦促其他部委支持地方主义改革中处于弱势地位。此外,社区与地方政府部部长埃里克(Eric Pickle)时而表达对地方政府强势的干涉主义态度,事无巨细地指导地方政府的行为和政策发展,例如在如何清理社区垃圾和分配垃圾桶资金等方面。受传统“西敏斯特主义”影响,内阁中首相是最有权力和影响力的人物,首相的态度和关心程度直接决定了政策推动的程度。然而,实践表明,卡侮伦的集权主义情结并不比撒切尔夫人和布莱尔低,倾向于把地方政府看作是中央政府在地方的一只手,而非是地方社区的服务机构。其次,中央政府中其他部委对于“地方主义”关注程度低,缺乏动力机制。工作薪金部(DWP)在治理失业问题中很少考虑如何发挥地方政府的积极性,仍实行部门全国范围内统一的政策方案。教育部为了避开地方政府的参与,大力推动全国范围内的由中央政府直接负责的“自由学校”(Free Schools)和“学院式学校”(Academy)的改革。

  地方财权的限制与约束。真正落实发挥地方政府的自主性作用,最根本要有充足的地方财政作为保障。然而,事实上地方政府的财权受到中央政府严重地制约。中央政府没有在税收政策中给予地方政府更大的空间和自由权,中央政府及其各部委受其文化影响仍然对于控制地方政府财政乐此不疲。在此背景下,地方政府更倾向于与中央政府讨价还价,获取资源,赢得项目支持,从而限制其时间和资源参与到与社区和公民的对话中。2011年,社区与地方政府部推出了《地方政府资源回顾:营业税保留的改革预案》,提出在营业税的保留权上给予地方政府更大的权力,激励地方政府发展本地经济的动力,提升地方政府的财力水平。然而,正如琼斯和斯图沃特论述:“营业税的改革方案,虽然提升了地方政府的财力,但其不足以动摇地方政府对于中央政府的巨大财政依赖;此外,营业税的改革方案最终目的是为了进一步推动地方政府围绕中央政府所设定的目标而行动”。

  总体来看,从“碎片化治理”到“合作治理”,再到本届英国政府的《地方主义法案》,我们可以看出英国地方政府改革一直处于集权与分权的“非均衡”博弈中,落实分权改革的目标需要从扩大地方财权,减少目标控制,以及建立信任关系上下功夫。

上一篇:特蕾莎·梅将把英国带往何方
下一篇:构建社会信用体系的路径探析