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通过政府监管改革为互联网经济拓展空间

—— 以网络约租车监管为例
发布时间:2016-03-15作者:张效羽 来源:《行政管理改革》2016年第2期

摘要:当前我国互联网经济迅猛发展,但传统政府监管存在的地域分割性、行业分割性、资源有限性、产业保护性与互联网经济内生的跨地域性、跨界融合性、大众参与性、产业颠覆性相悖,给互联网经济进一步发展造成了瓶颈。因此,应该采用鼓励创新的谦抑性监管策略,实行政府与企业合作监管模式,建立相对集中且与激励相容的网络经济监管体制,通过政府监管改革为互联网经济拓展空间。


  [关键词]     互联网经济;政府监管; 网络租约车;合作监管

  [中图分类号] D911                                   [文献标识码] A

  《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中明确要求,要“拓展网络经济空间,实施互联网+行动计划,发展物联网技术和应用,发展分享经济,促进互联网和经济社会融合发展”。当前,我国互联网经济迅猛发展,滴滴出行、余额宝、微信支付、百度外卖、大众点评、春雨医生等已经逐渐走入人民群众的日常生活并给我国经济注入新的活力,更新颖的互联网+经济模式也在酝酿之中、呼之欲出。但是,我国针对互联网+经济的政府监管,存在诸多不适应互联网经济发展的内容,制约了互联网经济进一步发展。为此,本文将以网络约租车行业为例,阐述如何通过政府监管改革为互联网经济拓展空间。

  一、网络约租车发展面临政府监管滞后的瓶颈

  网络约租车行业简单地说就是消费者通过互联网有偿预约他人驾驶小汽车为自己提供城市出行服务的经济活动。国务院颁布的《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》明确提出:“发展共享经济,规范发展网络约租车,积极推广在线租房等新业态,着力破除准入门槛高、服务规范难、个人征信缺失等瓶颈制约”。可见,网络约租车属于分享经济范畴,也属于党的十八届五中全会提出的鼓励发展的新兴经济形态。当前,我国网络约租车发展已经形成较大的规模,每天有数以百万计的市民借助互联网约租车出行,曾经长期存在的“打车难”、“出行难”等问题也得到极大缓解,网络约租车已经成为中国互联网+新兴产业的一个杰出代表。尽管如此,由于我国传统出租车行业监管滞后,网络约租车行业进一步发展面临极大瓶颈。

  (一)传统政府监管的地域分割性与网络经济跨地域性相悖

  我国传统政府监管是按照属地管辖来配置监管职权和监管资源,具有明显的地域分割性。比如,我国对传统出租车行业的监管,实行的是以出租车公司所在地的市县交通行政主管部门监管的体制。在传统的监管体制下,出租车公司如果业务扩展到某个县市,就必须在某个县市申请相关经营许可、设立分支机构。正因为如此,我国没有全国性甚至全省性的出租车经营企业,绝大多数出租车经营企业都是在特定县市范围之内开展经营活动。但是网络约租车行业不一样。网络约租车是通过互联网技术开展经营活动,互联网技术的泛在性,使得借助互联网的企业天生就是跨地域的。“互联网所具有的泛在性——时间泛在、空间泛在和主体泛在,使得分布式的资源配置、协同型的价值网络和跨越空间的经济集合成为可能,从而打破了实体地域的经济集合概念”。[1]从实际情况上看,我国最大的互联网约租车企业——北京小桔科技有限公司(产品品牌为“滴滴出行”,以下简称“滴滴出行”)的经营范围并没有局限在北京,而是在全国360多个城市。尽管“滴滴出行”在全国开展服务,但是从其经营模式来看没有必要在全国所有开展服务的城市设置分支机构,因为其本质上是互联网信息服务商,对于信息质量的控制和传送并不依赖于各地物理营业网点。对于驾驶员的审核,主要依靠与公安交管机构的数据共享、有关资金的支付也主要依靠互联网金融。但是,如果按照传统政府监管出租车行业的模式,“滴滴出行”就必须在全国360多个城市都设立分支机构、申请相关经营许可证照、接受各个县市交通行政主管部门监管。正在征求意见的《交通部网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》第五条和第六条,就规定申请从事网络预约出租汽车经营的,应当根据经营区域向相应的设区的市级或者县级道路运输管理机构提出申请,并且应在服务所在地登记分支机构。这种监管方式改变了互联网公司作为轻资产公司的属性,使其经营优势大打折扣。

  (二)传统政府监管的行业分割性与互联网经济跨界融合性相悖

  互联网经济天生具有跨界融合的属性,一家互联网企业最终会成为一个平台服务公司,同时为多个行业提供服务。正如《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》所指出:“在全球新一轮科技革命和产业变革中,互联网与各领域的融合发展具有广阔前景和无限潜力,已成为不可阻挡的时代潮流。”但是,我国传统政府监管主要是依据行业特征设立,比如交通行业设立交通监管部门,旅游行业设立旅游监管部门等等。这种行业属性较强的监管模式遭遇互联网+经济,导致的后果就是要么多头监管,要么不知道谁来监管。比如,网络约租车就其基本属性而言,属于城市客运出行服务,应该由交通部门监管。但是网络约租车企业往往在提供出行服务的同时,还提供试驾售车服务(驾驶员兼车辆销售)、城市导游服务(驾驶员兼导游)、小额消费信贷(借钱租车),甚至可以运用大数据让从事客运的小汽车顺路从事快递业务。在这种情况下,交通部门、旅游部门、邮政部门、工商部门、金融监管部门等都可以对其实施监管,多头监管现象不可避免。再比如,互联网租约车企业还可能提供接送小孩上学的服务,这种新型服务可能找不到直接对应的监管部门(交通部门还是教育部门)。在互联网时代,跨界融合是创新的重要形式,是提升生产效率的重要手段。显然,我们的传统监管模式还没有对此做好准备。

  (三)传统政府监管的资源有限性与互联网经济大众参与性相悖

  我国传统政府监管手段主要是事前行政许可、事中行政检查、事后行政处罚以及行政强制等,这些监管手段都需要政府监管机关亲力亲为且不得向被监管对象收费。互联网经济极大地降低了创业门槛,使得“大众创业、万众创新”逐渐成为现实。在这种情况下,如果还采取传统的行政许可、行政处罚、行政检查、行政强制等监管手段,就会面临监管资源远远赶不上监管对象迅猛增长的困境。当前我国各地行政机关强烈反映的“事中事后监管难”问题,其实是政府监管机关在经费和编制受到严格控制之后,全社会加速市场经济化后监管对象激增所产生的必然现象。以网络租约车行业为例,互联网技术的发展使得几乎所有城市私家车车主都可以兼职从事城市客运服务,在这种情况下如果严格限制这些私家车车主从事相关服务,就与分享经济背道而驰,而且会造成极大的生产资料浪费。如果交通部门严格监管,面对因互联网而新生的远远超过出租车从业人员的兼职网络租约车从业群体,交通部门监管能力和资源实际上远远无法实现有效监管。

  (四)传统政府监管产业保护性与互联网经济产业颠覆性相悖

  由于传统政府监管行业分割的特点,监管机关与其主管的传统产业具有一定的相互依赖关系,呈现出较强的产业保护性。保护传统产业的既得利益是传统政府监管机关难以摆脱的局限性。而互联网产业是运用互联网技术对传统产业进行改造,对传统产业往往是颠覆性的,与传统产业之间形成很强的竞争关系和利益冲突。在这种情况下,面对互联网新兴产业,具有保护传统产业发展使命的传统政府监管部门,很难站在一个完全中立的位置上。任何国家的产业创新,都难免导致传统产业既得利益的相对受损。既要实现产业升级,又要传统产业不经历阵痛,是不现实的。我们当然希望政府监管机关能够从大局着眼,但是长期形成的利益格局,也需要通过进一步的行政监管体制改革予以矫正。

  二、采用鼓励创新的谦抑性监管策略

  党的十八届五中全会明确指出“必须把创新摆在国家发展全局的核心位置,不断推进理论创新、制度创新、科技创新、文化创新等各方面创新,让创新贯穿党和国家一切工作,让创新在全社会蔚然成风”。我国网络经济的关键词是创新、最大的特征之一就是创新。创新是竞争激发的,没有竞争,就没有创新。缺乏竞争的领域,也注定缺乏创新。采用鼓励创新的监管策略,不是指对创新进行事先制定财政补贴,而是尽最大可能创造竞争的局面,通过激烈市场竞争倒逼创新。

  (一)赋予地方在网络经济监管方面更大自主权

  网络经济的竞争既是企业之间的竞争,也是地方监管的竞争。互联网经济的创新,既是企业经营模式的创新也是各地政府监管创新。网络经济不监管不行、不按照互联网特点监管也不行,这其中监管思路、手段、模式的选择,极其考验各地政府的治理水平。因此,应当赋予地方在网络经济监管方面更大自主权,让地方政府在法律、行政法规允许的范围内,根据各地的实际情况选择具体的监管措施,充分发挥我国幅员辽阔、各地社会经济多样性强的特点,激发各地在监管创新方面进行理性竞争,打造全国性各地争相鼓励监管创新的氛围。中央政府监管部门主要是注意防止各地的地方保护主义措施,守住法律、行政法规的底线。由于互联网企业借助互联网技术可以轻而易举地实现主要经营场所的全国范围迁移,因此赋予地方在网络经济监管方面更大自主权也就给了企业用脚投票、选择最适合自己监管环境的权利,同时有利于互联网经济的发展。

  (二)最严格控制针对新兴产业的市场准入门槛

  在网络经济领域,互联网技术已经天然地降低了公民和法人从事互联网经济活动的技术门槛,使得互联网经济内部竞争十分激烈,这是互联网经济创新层出不穷的重要原因。因此,采取最严格的新兴产业准入门槛审核,是鼓励创新的包容性监管策略的重要内容。《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》指出:“对市场上出现的新技术、新产品、新业态、新商业模式等,要本着鼓励创新、降低创业门槛的原则,加强制度供给,寓监管于服务,不急于纳入市场准入负面清单管理”。这就是鼓励创新的包容性监管策略具体体现。

  (三)坚守监管谦抑性原则

  所谓监管谦抑性原则,是指充分认识到政府监管只是市场经济的辅助措施,对于市场竞争机制能够有效调节的、行业组织或者中介机构能够自律管理的,应当充分发挥市场机制和自律机制。互联网经济在中国发展有了很大的成绩,也面临诸多问题。对于这些问题,不能一上来就用政府全部管起来的方式解决,这样只会严重扼杀创新。要认真分析互联网经济产生问题的原因,只有确属政府监管才能解决的,再用政府监管手段解决。

  此外,针对互联网经济的政府监管,要为互联网经济的未来发展预留空间。互联网革命是一个正在进行中的新工业革命,互联网新兴业态的发展,蕴含极大潜力。当下互联网+金融、互联网+医疗、互联网+交通、互联网+商贸已经深刻地改变人们的生活,但这也只是这场革命的开始。正如李克强总理所说:“‘互联网+’未知远大于已知,未来空间无限”。因此,针对互联网经济的政府监管,要为互联网经济的未来发展预留空间,不应该管得太“死”。

  三、实行政府与企业合作监管模式

  政府和企业合作监管的思路早已有之,“没有行业的协作,大部分管制方案都会失败”。[2]但是互联网经济的特征使得政府和企业合作监管更加具有效率、更加具有吸引力并且成为政府有效监管的唯一可行路径。

  (一)互联网经济时代超级网络平台公司的出现,使得政府与企业合作监管更加便利

  由于互联网经济天然具有跨地域和跨行业的特征,加之互联网信息服务规模经济效应远远大于规模不经济效应,互联网经济时代极易形成几家大型网络平台公司。这些网络公司并非亲力亲为提供商品和服务,而是成为专注于互联网信息服务业的超级网络平台。比如,淘宝网本身不出售商品,只是作为众多商品出售者的网络交易平台存在。再比如,网络约租车行业的优步(Uber),消费者很大程度上只是在互联网平台享受第三方提供的城市客运出行服务,优步(Uber)只是作为互联网平台出现,自己并不拥有任何一辆客运汽车也不雇佣司机。在互联网经济之前,我国各地政府与企业合作监管面临的主要困难是监管对象比较分散,缺乏真正有代表性且运行良好的行业组织,政府与企业合作监管不知从何下手。但互联网经济改变了这一点。以互联网约租车为例,当前全国互联网约租车平台主要是滴滴出行、优步、易道、神州租车等少数几家互联网公司。相较于众多分散的出租车公司,政府在对网络租约车行业实施监管的时候,只需要和几家超级网络平台公司合作就能够实现政企合作监管。

  (二)互联网经济时代信息技术的进步,使得超级网络平台公司更有能力实施实时监管

  监管不论是政府还是企业发起,都离不开对信息的掌握。二十一世纪是信息的世纪,掌握信息才是真正掌握权力。在对具体经营活动的信息掌控方面,超级网络平台公司远远超过政府监管部门。互联网租约车企业永远比政府更清楚接入平台从事相关服务的驾驶员、消费者和车辆的信息,并且现代GPS技术和网络互动评价机制使得互联网企业能够第一时间掌握监管所需的信息。诚然,政府监管部门有权要求互联网企业共享这些信息自己亲自监管,但是政府监管部门人员和经费的有限性,也很难针对互联网约租车日常经营活动实时监管,因为政府就算获得足够信息也无力对其进行实时分析处理。当前,每天都有数百万人乘坐互联网租约车出行,而且没有任何数据表明互联网租约车在安全性方面不如传统出租车,这就说明互联网公司自己运用互联网技术对平台车辆和驾驶员的监管是具有效率的。

  (三)互联网经济时代政府也只能通过与企业合作监管实现监管目标

  正如上文所述,互联网经济时代是大众创业、万众创新的时代。这个时代人人都是个体户、人人都能开出租设商铺。在这种情况下,政府与企业合作监管已经不仅仅是追求更高监管效果的考虑,也是不得已的选择。因为相较于海量的个体从业者,政府监管部门掌握的资源是远远不够用的,政府监管个体从业人员属于有心无力,与企业合作监管成为互联网经济时代政府监管的唯一可行路径。

  当然,政府与企业合作监管并非政府不管、放任企业去管。在互联网经济时代,超级网络平台公司有能力监管,但并不意味着其拥有足够的动机实施监管。互联网企业也是企业,其追求利润最大化的目标不会因为其是互联网企业就发生改变。政府仍然要站在公共利益的立场上针对互联网企业实施监管。只不过在互联网经济时代,政府既没有能力也没有必要针对个体从业者亲力亲为实施实时监管。

  四、建立相对集中且与激励相容的网络经济监管体制

  网络经济需要政府监管,政府也要根据网络经济的特征适时调整监管模式,实现更好的监管。既然网络经济天然具有跨地域和跨行业融合的特点,政府针对网络经济的监管体制就应当淡化地域分割性和行业区分性,运用互联网技术搭建相对集中的网络经济监管体制。

  (一)要适当提升互联网经济监管的层级管辖

  一般而言,针对传统经济政府监管的层级管辖主要是市县一级属地管辖。但互联网经济天生就是跨地域经营的,大部分互联网企业的服务范围都是全国性甚至世界性的。一家主要营业地在云南昆明市的互联网金融企业发生违约事件,其投资人往往分布在全国各地。此外,互联网企业大多是轻资产企业,其往往只在少数几个中心城市设立营运中心就面向全国提供服务。市县一级监管机构很难对其实施有效监管。因此,应当适当提升互联网经济监管的层级管辖。比如,根据《中华人民共和国电信条例》的规定,我国电信基础业务和电信增值业务的监管,主要由国务院信息产业主管部门和省、自治区、直辖市电信管理机构两级部门实施。我国互联网+产业之所以在近些年蓬勃发展,也是受益于电信行业相对合理的管理体制。推而广之,对于互联网租约车行业的监管,也没有必要下沉到市县。对于其他互联网经济的监管,也应当适当提升层级管辖,以中央有关部门和省级主管机关监管为主。

  (二)要适当集中互联网经济的监管权限

  由于我国政府监管部门是按照传统行业划分的,而互联网经济又具有天然的行业融合属性,导致少数互联网公司的同一类经营活动同时受到多家主管机关的监管;呈现多头监管的局面。比如,网络约租车首先是电信增值业务,要受到电信主管部门监管;其次是交通出行服务,要受到交通部门的监管;网络租约租还涉及到保险问题、安全问题、支付问题,又同时受到保监会、公安交管部门和银行监管部门的监管。如果网络约租车司机同时提供城市导游服务,又涉及到旅游管理部门监管,多头监管十分明显。因此,要适当集中互联网经济的监管权限,将涉及互联网经济的监管权限从行业主管机构中逐渐剥离,集中到类似发改委、网信办或者工信部这类综合监管部门或者专业互联网监管部门,有助于互联网经济长远发展。

  (三)努力实现互联网经济监管部门与互联网经济发展激励相容

  互联网经济绝大部分都属于创新型产业。但我们要清醒地看到,创新不仅仅意味着可以带来更多的收益,往往也意味着一种“创造性破坏”,即“不断地破坏旧结构、不断地创建新结构”。[3]在这种情况下,创新并不是皆大欢喜的事情,而是意味着旧产业逐渐退出历史舞台,会导致社会阵痛。互联网经济快速发展,实际上已经使得很多传统行业面临被迫转型升级的巨大压力。尽管根据统计,互联网每减少一个传统行业工作岗位的同时能够增加2.6个新兴产业就业机会,但是互联网导致的传统产业出现调整阵痛也是客观事实。[4]在这种情况下,如果由传统行业主管部门对互联网经济实施监管,有些部门基于传统行业的压力就会采取对互联网经济发展不那么有利的监管策略。尽管我们各级行政监管部门都应当站在大局角度考虑问题,但是长期形成的行政监管机关对监管行业的行业保护性,也需要通过体制机制的改革予以遏制。解决这个问题的一个办法就是将互联网经济监管职能集中到与互联网经济发展激励相容的监管部门中,比如发改委、网信办或者工信部等。

  最后,建立监管机构和互联网从业者双向交流体制,实施更加专业和符合业态的监管。当前,我国互联网产业行政监管的一大瓶颈是,监管人员大多是从其他传统监管机构抽调而来,对互联网新业态的了解不够,一些同志甚至都没有用过互联网相关服务。在这种情况下,优化监管很难实现。由于互联网是新兴产业,对新兴产业有深入了解的人员只能来自于业内,因此应当建立监管机构和互联网从业者双向交流体制,吸收新兴产业从业者加入监管队伍,更好地根据产业自身特点实施监管。

  参考文献

  [1] 阿里研究院. 互联网+:未来空间无限[M]. 北京:人民出版社,2015.15.

  [2] 朱迪?弗里曼, 毕洪海译. 合作治理与新行政法[M]. 北京:商务印书馆,2010.165.

  [3] 约瑟夫?熊彼特,吴良健译. 资本主义、社会主义与民主[M]. 北京:商务印书馆,2009.147.

  [4] 公欣. 迎接互联网时代、就业有喜有忧[N]. 中国经济导报, 2015-7-14.

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