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公共政策执行与整合式治理

发布时间:2015/10/13作者:宋雄伟 来源:中国社会科学报

摘要:在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中,政策执行发挥着举足轻重的作用,它既是实现政策体系的目标,也是完成政策价值分配的重要工具和手段。这就需要我们以“整合式”的视角分析中国公共政策执行过程,从而为破除公共政策执行中的“中梗阻”找到更好的解析框架和分析要素。


  政策执行在实现国家治理体系和治理能力现代化中发挥着举足轻重的作用。构建一个有机、协调、动态和整体的政策执行系统,将治理主体、治理机制和治理效果有机联系起来,有利于推进国家治理体系和治理能力现代化。

  党的十八届三中全会明确提出了全面深化改革的总目标,即“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”。在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中,政策执行发挥着举足轻重的作用,它既是实现政策体系的目标,也是完成政策价值分配的重要工具和手段。这就需要我们以“整合式”的视角分析中国公共政策执行过程,从而为破除公共政策执行中的“中梗阻”找到更好的解析框架和分析要素。

  公共政策执行视角下的国家治理现代化

  从公共政策的执行来理解国家治理体系和治理能力现代化,将为我们提供一个不同的视角。“公共政策”是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案,其作用是规范和指导有关机构、团体或个人的行动,其表达形式包括法律法规、行政规定或命令、国家领导人口头或书面的指示、政府规划等。依此,国家治理体系可以被视为公共权力机关为实现公共利益,通过一定的政治程序输出的公共政策的体系,从而达到以分配社会资源、规范社会行为、调整社会利益和满足价值诉求为目的的综合体系。国家治理能力则可以认为是公共权力机关通过包括制度建构在内的不同政策执行方式,实现公共政策体系所内含的价值目标的能力。

  可见,政策执行在实现国家治理体系和治理能力现代化中扮演着举足轻重的作用。政策执行是实现政策体系目标,完成政策价值分配的重要过程和手段。构建一个有机、协调、动态和整体的政策执行系统,将治理主体、治理机制和治理效果有机联系起来,有利于推进国家治理体系和治理能力现代化。在推进国家治理体系和治理能力现代化中,政策执行发挥着重要作用。习近平总书记指出:“国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现,两者相辅相成。”同时还特别强调,“制定出一个好文件,只是万里长征走完了第一步,关键还在于落实文件。在贯彻落实上,要防止徒陈空文、等待观望、急功近利,必须有时不我待的紧迫意识和夙夜在公的责任意识抓实、再抓实。”为此,我们有必要从国家治理与政策执行的问题出发,分析中国公共政策执行研究的主流视角及其困境,解析中国公共政策执行的问题,为提升公共政策执行力提供新的理论基础。

  中国公共政策执行研究的“整合式”视角

  改革开放以来,我国公共政策在执行过程中面临着复杂的国家—社会关系、利益关系、层级关系,以及社会和公众力量日益增强的实际情况,因此传统的“自上而下”与“自下而上”两种研究视角,已然不能满足我们研究现实问题的需要。“自上而下”的研究视角,过于强调以系统的方式对执行阶段进行控制,强化控制程序的制定,最大限度地减少冲突和政策目标偏离。“自下而上”的视角,又过于强调执行过程涉及利益各方谈判和建立共识的过程和基层执行者拥有政策自由裁量权的问题。这两种视角在现实中都不能完全地解释中国公共政策执行过程中的复杂问题。因此我们亟待基于“整合式”的研究视角来推动国内这一领域的发展,更好地认识中国公共政策执行过程以及政策目标的“执行鸿沟”,为创造系统、有效、协调的政策执行体系奠定理论基础。

  第一,“整合式”研究跳出“自上而下”和“自下而上”的二元思维,为研究中国公共政策执行提供新的视角。“整合式”研究充分汲取“自上而下”与“自下而上”两种研究视角的积极方面,既注重分析政策执行差距因素,“党政高层推动”的中国特色,又重视分析执行成员间、层级间等的互动关系,以及基层官员的自由裁量权,并且从关注政策执行过程的研究中进一步分析政策执行扭曲的变量。“整合式”研究还创造性地结合“纵向”和“横向”两种思维——将基于时间维度对政策过程进行的阶段划分与政策过程,视为政策相关者相互之间合作与竞争的互动过程——结合起来。

  第二,“整合式”研究打破了“政策阶段”论,将议程设置,政策制定执行、评估、回馈、终结等环节作为一个整体进行宏观思考。不可否认,学术界在研究中国公共政策执行问题上,还很少全面考虑议程设置、政策评估、政策回馈、政策延续或政策终结等环节对于政策执行的影响。中国的政策实践已然表明,“如果某些利益群体的诉求(价值层面和利益层面)在政策制定阶段不能得以体现,这些诉求转而会进入政策执行阶段,继续通过影响施加压力、参与执行过程和咨询等方式体现其诉求和利益”。因此,研究中国公共政策执行问题,亟待运用“整合式”视角,全面考虑政策各阶段对于政策执行过程和效果的影响。

  第三,“整合式”的研究需要辩证性和系统性地分析执行环境、执行结构、行动者和执行结果间的迭代式互动关系,从而更好地研究中国公共政策执行问题。网络与环境主要是指环境影响网络中成员的权力平衡。同时,网络也反作用于环境,影响环境的变化。结构强调制度性的安排、规则和法律等,对行动者是约束或是激励,而行动者(组织或个人)则会通过所拥有的利益、价值和信息对结构产生强大的反作用力。此外,必须考虑政策执行结果在政策执行过程中的作用。政策执行结果可能会导致执行网络中成员的改变或者成员资源的失衡,也可能会对更广泛的社会结构产生影响,这种社会结构改变会影响执行网络里参与者的利益和影响力。

  具体来讲,当我们在分析具体的政策执行过程时,“整合式”视角能够帮助我们梳理和归纳出需要关注的8个影响政策执行的问题:(1)谁是执行过程的参与者?(2)他们有什么资源、利益、价值和信息(知识)?(3)在执行结构和行动者之间关系的交互分析中,结构和行动者的角色都要强调,即对组织结构的考虑是必不可少的,同时还要分析执行过程中行动者的角色。(4)执行中的不同组织是如何发挥权力、资源、价值和信息优势来维护自身的效用最大化,并如何影响政策执行过程的?(5)基层管理者是如何回应在政策制定阶段所制定的政策,以及为什么基层管理者会有意扭曲对于政策的理解和执行?(6)制度、政策目标输入过程和社会体制等是如何影响政策执行的成员变化、资源分配和参与者的利益、价值和信息的?(7)考量议程设置、政策制定和政策评价是如何影响政策执行,特别是在政策制定阶段的参与者对执行阶段的实际影响是什么?(8)执行结果如何影响执行成员的权力、利益和价值变化?

  (本文系国家行政学院2015年度科研项目“公共政策执行中的梗阻问题研究”阶段性成果)

  (作者单位:国家行政学院政治学教研部)

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