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政府协商是社会主义协商民主重要方面

发布时间:2015/02/16作者:宋雄伟 来源:中国社会科学报

摘要:推动政府协商对于推进国家治理体系和治理能力现代化,构建程序合理、环节完整的协商民主体系,加强政府自身建设,以及促进社会和谐,具有重要意义。


  作者:国家行政学院政治学教研部 宋雄伟

  中共中央近日印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》。《意见》中明确提出“扎实推进政府协商”,强调其重点是围绕有效推进科学民主依法决策加强政府协商,增强决策透明度和公众参与度,解决好人民最关心最直接最现实的利益问题,推进政府职能转变,提高政府治理能力和水平。

  以往,我国政府管理在某些方面存在着一些问题,诸如政府管理越位、缺位、错位同时存在;重管制、轻服务倾向比较明显;政府与公众在公共管理中的合作性不高;权力的边界不够明确,尤其是政府与市场、社会的边界模糊等,严重损害了政府公信力,阻碍了实现政府治理现代化。因此,推动政府协商对于推进国家治理体系和治理能力现代化,构建程序合理、环节完整的协商民主体系,加强政府自身建设,以及促进社会和谐,具有重要意义。笔者认为在推进政府协商中应当重视以下问题。

  第一,推动政府协商要把握好三个基本原则。

  政府协商在社会主义协商民主体系中起着重要作用。《意见》中所提及的政党协商、政协协商、人大协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商,无一例外地都要与政府进行直接或间接的对话协商,使政府处在整个社会主义协商民主体系中的重要位置。此外,政府和政府职能部门特别是基层政府,与市场主体、社会组织和人民群众打交道最多,涉及协商事项最广泛,处在利益协调和分配的第一线。因此,把握好推进政府协商的一些原则就显得尤为重要。

  原则一:协商民主与依法行政相结合。推进政府协商必须坚持依法有序、积极稳妥,确保协商民主有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵。一方面运用法治将政府协商制度化、规范化、可操作化,从根本上保障政府协商的主动性、积极性和规范性;另一方面运用法治保障政府依法行政,防止该协商的不协商,又要防止不需要协商的进行协商。

  原则二:发挥中央和地方两个积极性。推动政府协商要在中央的统一领导下,鼓励地方结合实际改革创新,实行上下联动。政府协商涉及方方面面,事项多,难度大,需要中央统一领导,顶层设计,整体推进。此外,还要鼓励地方政府从实际出发,勇于探索,大胆创新,要注意总结地方政府在改革中创造的新鲜经验,进行推广。

  原则三:全面推进与重点突出相结合。政府工作千头万绪,所涉及的事项牵扯面广,涉及人数多,实际上不可能做到事事协商,面面俱到。因此,推进政府协商必须要把全面推进与重点突出相结合,特别是要关注目前经济和社会发展中的重大问题,以及涉及大多数群众切身利益的重点事项。

  第二,推动政府协商必须具有可操作性。

  《意见》中提出了实施政府协商的3条做法,即探索制定并公布协商事项目录,增强协商的广泛性、针对性,完善政府协商机制。实践中如何使这3条做法具体化和可操作化,在某种程度上对于市场主体、社会组织和人民群众显得格外关键和重要。

  探索制定并公布协商事项目录是为了解决“协商什么和协商随意性”的问题。在探索制定并公布协商事项中,首先要清理现有法律和行政法规已明确确定的协商内容,进行整合梳理,明确哪些协商事项是带有“刚性”特点的,不是想协商就协商,不想协商就可以不协商的。比如《国务院工作规则》明确要求国务院及各部门要完善行政决策程序规则,把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。其次,各级政府和政府部门还要根据自身工作性质和业务职能,因地制宜、因时制宜地探索制定涉及群众切身利益的,易引起较大社会影响的协商事项,并公布于众。笔者在调研过程中发现广东、湖南等省份已开始探索各自富有地方特色的协商事项或者协商事项的产生方式。

  增强协商的广泛性和针对性是为了解决“协商代表性和成效性”的问题,也是为了充分调动体制内和体制外的资源,共同解决社会问题。首先,政府协商要进一步制度化,对于办理人大代表议案建议和政协委员提案的办事机构、操作程序、结办时限,以及落实回馈机制等,要将其纳入政府年度督查工作计划,力求最大程度调动体制内的智慧和资源。其次,在许多涉及经济社会发展的重大问题、重大公共利益或重大民生的事项上,政府单方面的智慧和能力有时不足以应对利益多样化、价值多元化、知识丰富化,以及层级差异化特点下的多元社会,因此,通过探索不同方式,吸纳社会公众特别是利益相关方,以及专业人士参与到公共事务解决中,能够有效地推动政府协商的针对性,使政府的决策更加有利于解决社会利益冲突问题。

  完善政府协商机制是为了解决“怎么协商”的问题。“怎么协商”的第一步是要在明确协商事项的前提下,协商主体间要具有足够的信息,为充分协商创造条件。因此,政府做好信息公开可以对人民群众参与公共事务、监督公共权力发挥重要的基础性作用,也能够畅通与人民群众的联系渠道,拓宽协商路径。政府协商中的信息公开应当落实《政府信息公开条例》的总体要求以及其他相关文件的具体内容。其次,政府协商的主动权既可以是政府掌握,某些条件下也可以是社会公众和利益相关方主动提出。《意见》中提出了四类政府协商机制,突出强调了完善意见征集和反馈机制,进一步规范听证机制,建立健全决策咨询机制,以及进一步完善建议提案办理机制,这四类机制主要是从政府作为主动者的角度来提出的。实际上,社会公众和利益相关方也可以通过法定渠道向行政机关提出详细具体的立法或决策建议。完善政府协商机制应适度重视后者的实施程序和操作渠道,以使政府协商更加有的放矢。

  第三,政府协商是一种合作治理机制。

  诚然,如上所述,《意见》中对于政府协商作为政府与社会共治的一种治理机制,充分地显示了政府协商作为合作治理机制的外部特性。其强调发展政府协商是要通过“协商”使市场、社会和公众参与成为政府治理的新常态,在立法和决策中共商共治。

  然而,从另一方面来看,政府内部也需要建立一种合作治理机制。从一些发达国家的成功经验来看,政府协商也应当重视“政府内部协商”,推动形成政府内部的合作治理机制。政府内部协商是指政府横向部门间以及政府不同层级间,在决策前和决策中的协商,实现政府内部的协调治理。其目的是为了更好地实现政府与社会、公众和市场的外部协商,从根本上提升政府的公信力和执行力。

  政府内部协商是为了更好地整合政府内部资源、畅通政府信息、协调政府行为、形成政府合力,这也是目前国内外学术界所探讨的“合作性政府”的治理思路。政府内部协商的主要内容:一是针对目前复杂的“社会问题”,需要多个部门协同合作、共同应对的问题;二是针对公共服务均等化过程中财权与支出责任的对等问题,强调政府层级间、横向部门间就公共事务的财权与事权的相适应性、因地制宜性进行有效沟通和协商;三是针对政府角色转变和职能定位问题,政府协商民主要抓住政府职能转变这个关键,在理顺政府与市场、政府与社会、政府与公众、政府与事业及中介组织各方关系的基础上,完善政府主导、各方参与协调共治的公共治理体制。

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