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宪法与政治实践视野下的美国副总统制

发布时间:2014-11-25作者:丁晓东 来源:《北大法律评论》2013年第2期

摘要:本文分析了美国副总统职位的宪政身份问题以及权力扩张问题。副总统职位在过去的二百年间逐渐从以立法角色为主演变为以行政角色为主,并且在这种转变过程中实现了权力扩张。究其原因,一方面是20世纪以来的政治组织形式的变化使得总统权力扩张,吸引副总统向总统靠拢,另一方面是政治实践中的个人重塑了这个职位。在进行宪法和法理研究时,有必要同时看到法律、社会、人在宪政问题上的作用,有必要在规范宪法学和政治宪法学之间寻求一条中间道路。


  关键词:  副总统;宪法;立法;行政;继承;政治实践

  引论:权力膨胀与身份模糊的副总统职位

  对于美国副总统这一职位,以研究副总统制而闻名的乔·歌德斯坦(JoelK. Goldstein)曾经在书中引用一个笑谈来描绘这个职位曾经的贫乏。这个笑谈是这样说的:“从前有两个兄弟,有一个出海去了,还有一个成为了副总统,从此之后就再也没有听过他们的消息。”[1]与总统这一职位的名声显赫截然相反,副总统这一职位在美国历史上可以说是名副其实的“冷宫”,担任副总统意味着未来四年的无所事事。对于这一点,首任美国副总统亚当斯有着切身的体会,他说:“这个国家以她的智慧为我发明了超过人类想象力极限的最无足轻重的职位。我既不能为善,也无法作恶,我只能为他人所驱使,认了这个职位的命。”[2]比亚当斯有过之而无不及,第二任副总统杰斐逊由于和总统亚当斯政治立场相左,任职期间几乎不怎么参与行政部门的各种活动,也无力阻止联邦党人在国会通过各种立法。[3]在亚当斯和杰斐逊之后,随着副总统弱势地位逐渐清晰,这一职位在其后的一百多年的时间里开始受到政客们的冷落,成为名副其实的“鸡肋”。在20世纪前的副总统中,除了约翰·卡尔霍恩(John Cal-houn)和马丁·布伦(Martin Van Buren)之外,其余的副总统大都不是优秀的政治人物;而有的则更是在担任副总统之前名不见经传:切斯特·亚瑟(Chester A. Arthur)在担任副总统之前,只在纽约港做过七年的税务官;加列特·霍巴特(Garret A. Hobart)在担任副总统之前,最高职位仅仅是新泽西州的议员。

  反观当代的副总统,其位之高,其权之重与百年前的副总统形成了鲜明的对比。例如,卡特总统在评价其副总统蒙代尔(Walter Mondale)的时候,将其重要性提高到了一个一人之下万人之上的程度:“蒙代尔对我的重要性,和我的亲密程度,以及他执行任务的能力,没有任何一个人能与他相比。”[4]戈尔(AlGore)副总统的地位也不遑多让,由于在克林顿任职期间负责一系列重要事务,他和克林顿总统的任期经常被人称为是共同总统制(co-presidency)。[5]而在小布什任期,切尼(Dick Cheney)则将这一职位的权力推向了巅峰,造就了“美国历史上最有权力的副总统”。[6]切尼的权力如此之大,以至于一些人将“帝制”这一小施莱辛格用来形容总统的定语按在了副总统职位的头上,称切尼的副总统职位为“帝制副总统”(The Imperial Vice Presidency)。[7]

  是什么原因导致了副总统权力的历史性变迁?在美国这样一个宪法文化高度发达的地方,当提出这样的问题的时候,一个自然而然的想法就是求助于宪法研究,从宪法出发来分析副总统职位在宪政体制中的位置和安排。在美国宪法中,我们可以找到几条和副总统有关的宪政安排。首先,美国《宪法》第1条第3款规定:“合众国副总统应为参议院议长,除非在投票票数相等时,议长无投票权。”其次,第2条第1款规定:“行政权属于美利坚合众国总统。总统任期四年,副总统的任期相同。”再次,宪法原文和宪法修正案都规定了总统和副总统选举的方法。出于对1800年总统选举时的宪政僵局的担忧,《宪法第十二修正案》规定:“选举人须在选票上写明被选为总统之人的姓名,并在另一选票上写明被选为副总统之人的姓名。”最后,宪法原文和修正案还规定了副总统继任总统以及副总统本身空缺时的继承问题。

  分析这些宪法条文,可以看到副总统似乎具有多重属性。美国《宪法》第1条是关于国会的条款,在这一条款中规定副总统的职责,似乎意味着宪法将副总统视为立法分支的一部分。而在关于总统权的第2条中,则又似乎暗示副总统和总统一样,都属于行政分支的一部分。最后,宪法原文及其修正案关于总统和副总统继承问题的规定,则又赋予了副总统以一个类似备胎的接班人身份,时刻准备着接替总统大位。宪法文本里不仅没有总统权力变迁的直接答案,而且增加了另一个理论问题:副总统职位的身份是什么,它属于立法分支,行政分支还是其他?

  副总统权力的扩张和其身份的模糊不仅仅是理论问题,而且更具有现实意义。自“二战”以来,总统的权力已经让不少宪法学者担心,总统权力的扩张屡屡突破宪法政治的边界,在水门事件、伊朗门事件(Iran-contra Affair)[8] 、酷刑备忘录(Torture Memos)[9]等事件中总统一再违反宪法和国会所制定的法律。[10]现在,副总统这一职位又使得问题变得更加复杂:如何确保副总统能够按照宪法政治所设定的政治框架运行?比起总统,副总统的身份更加微妙,更有可能通过各种暗箱操作逃避宪法和法律的约束。一个不久前发生的例子就是,著名的酷刑备忘录事件就是副总统切尼通过其幕僚和首席法律顾问大卫·阿丁顿(David Addington)等人一手主导的。是否可能以及如何将副总统纳入宪法政治的轨道,这是摆在宪法学者面前的一个现实难题和挑战。而不对副总统的身份问题进行宪法定位,不对副总统权力的扩张问题进行深入思考,就无法提出切实可行的规范副总统权力的方案。

  在本文中,我将首先对副总统的宪政身份问题进行研究,在第一、二、三部分,我将分别从作为立法分支的副总统、作为行政分支的副总统、作为总统继承者的副总统这三个角度切入,分析宪法和宪政实践所导致的副总统身份的历史定位和历史变迁。其次,在第四、五部分,我将转向对副总统权力扩张问题的研究,从社会背景和政治实践者这两个角度研究为何副总统权力会在20世纪,特别是20世纪后半叶实现扩张。

  通过前五部分的研究,我将在第六部分作出简单的总结:副总统职位在历史上发生了转变,从一个以立法身份为主的职位逐渐转变为一个以行政身份为主的职位。同时,这种身份的转变为副总统权力的扩张奠定了基础。而导致这种身份转变和权力扩张的原因有两方面,一方面是社会政治形态的变化,总统权的扩张使得党派政治和地方政治衰落,副总统逐渐向总统靠拢;另一方面,两位副总统—蒙代尔和戈尔—的政治实践也在很大程度上重塑了这个职位。通过对副总统这个个案问题的分析,本文认为,有必要同时看到法律、社会、人在宪政问题上的作用,有必要在规范宪法学和政治宪法学之间寻求一条中间道路。

  一、作为立法分支的副总统

  在小布什政府任职的最后两年里,国会成立了调查小组,要求切尼副总统按照行政命令(executive orders)的要求,向国会提交他的幕僚在持有机密文件方面的信息。对此,切尼以副总统职位并不属于行政分支的理由而断然拒绝。切尼声称:“按照宪法,我拥有立法责任。我的薪水事实上是参议院,而不是行政分支所支付的。我在参议院的身份是参议院主席,主持参议院。我在参议院票数僵持的情况下投票。”[11]而切尼的助理们则进一步声称,既然切尼是参议院的主席,那么切尼就是立法分支的一部分。[12]

  切尼对副总统的这一宪法定位瞬间引来了蜂拥而至的批评和嘲笑。《纽约时报》批评切尼对副总统的宪法解释完全是为了在宪法上为副总统扩张权力,这一解释将副总统从“一个华盛顿的安全和隐蔽的位置提升为一个在宪法上安全和隐蔽的位置”。[13]以政治讽刺而闻名的自由派脱口秀主持人乔恩·斯图尔特(John Stewart,中国观众一般称其为*司徒)则极尽嘲笑之能,认为将切尼看成立法分支的一部分就像是“纽约哈勒姆的杂耍玩家(Harlem Glo-betrotters)仅仅因为在闹鬼的娱乐公园偶尔出现过一次,就说他们是漫画斯库比帮派(Scooby and the Gang)中和邪恶势力作斗争的帮派成员一样”。[14]

  的确,对于当代人来说,副总统的形象从来都是和总统绑在一起的,将副总统视为立法分支的一员,似乎和其在当代政治中的角色并不相符。副总统尽管是参议院的主席,但近代以来他们在参议院所花费的时间和精力非常少。根据歌德斯坦(Joel K. Goldstein)的研究,尼克松在担任副总统期间,每天在参议院所花费的时间只有半个小时到一个小时,斯皮罗·阿格钮(Spiro Agnew)副总统亦是如此。蒙代尔副总统在担任副总统第一年的时间中,只主持了参议院19天总共18小时的时间。而且,副总统尽管名义上是参议院主席,但他们的权力其实很小,他们只能主持而不能参与辩论,而且主持也必须按照参议院的议事规则进行。副总统的投票权也很小,只有在极少数的票数僵持的情况下才能行使。[15]而相比之下,当代副总统在协助总统处理行政事务方面的时间和精力的投入则要大得多。副总统要在宪法上为自己找到根据,将自己划入立法分支而非行政分支,这将不得不使人怀疑其目的是不是为了“逃避法律和行政命令的要求”。[16]

  切尼对于副总统的宪法定位或许具有明显的政治动机,但从宪法解释的意义上说,这种定位却具有相当的文本依据和历史依据,并非完全信口开河。首先,从文本上说,赋予副总统权力的的确是关于国会的《宪法》第1条。关于总统的《宪法》第2条虽然规定了副总统的任期,但是其中并没有赋权副总统的条款;相反,在关于行政权的规定中,美国《宪法》明确规定:“行政权属于美利坚合众国总统。”这等于说,副总统并不和总统分享行政权。而且,《宪法》第1条第6款中的“不冲突条款”(The Incompatibility Clause)也从另一方面支持了副总统不属于行政分支的说法。该条款规定:“凡在合众国属下任职者,在继续任职期间不得担任任何一院的成员。”从宪法解释学的角度来说,宪法的制定者不可能自相矛盾,既然副总统已经是参议院的一员,这就说明他不是“合众国属下的任职者”。[17]由于这些明显的宪法文本的支撑,早期的不少宪法专家都将副总统视为立法分支的一部分。[18]

  其次,从历史的角度来看,作为立法分支一部分的副总统也一直受到政治家和宪法专家的支持。杰斐逊在担任副总统期间,声称“在宪法意义上,我将自己的职位视为局限于立法功能,而且我不能参与任何的行政咨询,即使是在被请求的情况下”[19]其后,不少副总统也延续了杰斐逊的传统,坚持自身属于立法分支而非属于行政分支。詹姆士·谢尔曼(James Sherman)拒绝了威廉·塔夫特总统要求他为了行政利益而介入立法事宜的建议,其理由是“我是副总统,而成为一个传信人并非副总统的职责之一”。[20]而托马斯·马歇尔(ThomasMarshall)在接受威尔逊总统的邀请而主持会议的时候,他也一再强调这仅仅是“非正式的和个人性”的活动,他“并不行使任何官方性的职责或功能”。[21]。

  即使到了20世纪50、60年代,将副总统排除在行政分支的观点也依然受到不少人的支持。杜鲁门在他的回忆录里写道,副总统“并非行政分支的一名官员”[22];艾森豪威尔也坚信,副总统“在法律上说并非行政分支的一部分,而且也不受总统指令的指挥”[23]。而1962年司法部下属的法律顾问办公室(Of-fice of Legal Counsel)在一份备忘录中则认为,“副总统在立法分支中拥有独立的位置,宪法条文并没有表明他不在其中。事实上,从这个国家建立之初,副总统职位就被认为是在立法分支之中。”[24]

  二、作为行政分支的副总统

  如果说副总统职位的立法身份是基于宪法文本和久远的宪政传统的话,那么,其行政身份则更多地得益于近半个多世纪以来的宪政实践。正如阿希尔·阿马所说,没有总统或行政权力的支持,副总统将纯粹是一件“宪法上的奢侈品”(constitutional luxury)。[25]第二次世界大战后的副总统由于得到总统行政权力越来越多的支持,开始变得日益重要,也日益成为行政分支的一部分。

  首先,副总统日益成为总统的重要顾问和助手。在历史上,副总统和总统的关系并不一定融洽,亚当斯和杰斐逊这样政见完全相反的人也能搭档总统、副总统。而即使在政党政治兴起,总统、副总统同出一个政党的情况下,副总统也常常不是总统满意的人选。经常出现的情况是,总统候选人要么不愿意,要么不去决定副总统候选人。[26]这就导致了总统与副总统之间并没有直接的信任,甚至在某些情况下形同陌路。而在20世纪后半叶,副总统和总统之间的关系逐渐变得融洽,副总统逐渐成为总统的重要政策顾问。例如,尼克松在担任副总统期间为艾森豪威尔提供了各个方面的咨询工作,约翰逊为肯尼迪在民权方面提供重要咨询,而蒙代尔则成为了卡特总统的“总顾问”(general advisor),以至于卡特声称:“在我所有的责任中,没有任何一方面福瑞兹(蒙代尔)没有紧密参与的。他是我唯一一个具有实质性的知识和政治地位并且在重大任务上我可以求助的人。”[27]蒙代尔副总统之后的老布什和丹·奎尔(Dan Quay-le)或许不如蒙代尔那样和总统关系密切,但他们都获得了总统相当的信任。而戈尔副总统的角色和蒙代尔类似,他常常在一些重要的议题上给出直接而实质性的建议,而克林顿在作出重大决定之前,也会和戈尔进行讨论。[28]至于切尼则更不用说,他和小布什总统之间的信任关系强大到了几乎无人敢挑战的程度。

  或许最能反映这种总统与副总统之间关系转变的是,自福特总统和洛克菲勒副总统(Nelson Rockefeller)的任期始,总统和副总统之间每周都会举行私人会晤,讨论各种重大问题。这一做法随后被后来的总统遵循,逐渐成为一个惯例。[29]到了克林顿和小布什的任期,这种私人会晤发展到了每周多次。对于时间极其宝贵的总统来说,越能接近总统,和总统会晤的私人时间越多,意味着其影响总统决策的能力越大,其顾问身份越重要,其地位越受到白宫中其他人物的尊重。在电视剧《白宫风云》中,剧中的总统办公室首席幕僚(chief of staff)曾厉声训斥副总统,凸显了副总统这一职位的低下和卑微。但至少在过去几十年的当代政治中,这一情景已经不再是现实的写照。切尼副总统曾将副总统设想为总统“实际上的首席幕僚,所有的事情都应当经过他的办公室”,在当代,副总统作为顾问和助手的分量变得如此重要,以至于切尼的设想几乎成为了现实。[30]

  其次,现代副总统不仅仅在私人意义上开始向总统和行政权靠拢,而且在制度上和公共政治上承担起更多的行政责任。很多副总统被总统任命为一些委员会的主席,对一些问题负起专门责任。例如,艾森豪威尔任命尼克松为政府合同委员会(Government Contract Committee)的主席,在那些与政府有合同的企业中消除种族歧视。肯尼迪任命约翰逊为平等雇佣机会总统委员会(President’s Committee on Equal Employment Opportunity)的主席,致力于消除种族歧视。尼克松任命阿格钮为政府之间关系办公室(Office of IntergovernmentalRelations)的主席。福特总统任命洛克菲勒为全国生产效率与质量委员会(Na-tional Commission on Productivity and Work Quality)等委员会的主席。[31]而蒙代尔、戈尔、切尼等这些更为强势的副总统则更是在一系列重要的委员会中担任主席。[32]

  除此之外,副总统不仅仅在国内行政事务中承担责任,而且在国际和外交事务中发挥越来越大的作用。例如,蒙代尔副总统在外交事务上扮演了重要角色,他在中美建交之后对中国的访问对20世纪80年代中美关系的发展影响深远。切尼几乎主导了小布什政府期间的对外政策,特别是反恐政策。而拜登则以丰富的外交经验深刻影响了奥巴马政府的外交政策。

  因此,从宪政实践上说,现代副总统尽管仍然担任参议院主席并主持参议院辩论,但其行政分支的角色和身份却越来越凸显。有一个细节形象地象征了副总统这一身份的转变:1961年,副总统将其办公室从国会山搬到了靠近白宫的老行政楼;1977年,副总统又将其办公室搬到了白宫西厅。[33]在一个物理距离极具象征性的政治中心,办公室的搬迁不仅仅意味着办公地点的变化,更意味着副总统身份的转变。

  副总统的这种行政身份不但被政治实践不断确证,而且也得到了宪法和宪法解释者的肯定。例如,1967年通过的《宪法第二十五修正案》进一步将总统和副总统联系起来。这条修正案不仅仅确定了副总统的继任权,明确了副总统继任之后的身份为正式总统。不少学者认为,《宪法第二十五修正案》代表了对于副总统职位的另一种宪政设想。通过进一步地将总统和副总统联系起来,这条修正案同时也使得副总统被进一步整合进行政权。[34]同时,联邦最高法院近年来的判决意见中,也不断地将副总统视为行政权的一部分。[35]例如,在2004年的切尼诉哥伦比亚特区法院案(Cheney v. U. S. District Court for the District of Columbia)中,法院集中讨论了行政特权,并且将“副总统和行政分支的其他高级官员”同等对待,在性质上都将他们划入了行政分支的组成。[36]

  三、作为总统继承者的副总统

  副总统不仅仅具有立法分支和行政分支的身份,而且还有一个独特的“备胎”身份:副总统是总统死亡或辞职后的继任者。对于这一点,1787年的《宪法》原文第2条第1款规定:“如遇总统被免职、死亡、辞职或丧失履行总统权力和责任的能力时,总统职务应移交副总统。”在几个版本的中文宪法翻译中,这一条文的含义似乎都很明确,但如果查看英文原文,却会发现并非如此。在英文原文中,使用的词汇并非是明确的“总统职务应移交副总统”,而是含糊其辞的“总统的所有应移交副总统”(the same shall devolve on the Vice Presi-dent)。[37]到底是总统的权力和职责应移交给副总统,副总统代理总统权责,还是总统的职务本身移交给副总统,副总统成为正式总统,宪法本身并没有交代清楚。

  在宪法文本留下疑问和解释空间的地方,宪政实践又再一次以政治行动作出了回答。1841年,威廉·哈里森(William Harrison)总统去世,时任副总统的约翰·泰勒(John Tyler)拒绝成为代理总统的建议,宣布自己接任哈里森成为正式总统。事实上,如果以制宪者的意图作为宪法解释的原则,泰勒的做法并不符合宪法的原意。根据一些学者的解释,制宪者在制定宪法时,仅仅希望副总统接任总统的“权力和责任”。[38]但后来的副总统在接任总统职位时,都遵循了泰勒的这一做法。1933年,《宪法第二十条修正案》被批准,这一未成文的宪法惯例被宪法所正式确立。[39]

  副总统的继任身份初看上去并不那么重要,毕竟,在任总统被免职、死亡、辞职或丧失能力似乎是一个小概率事件。但是,对于总统这样一个极为重要的职位,即使小概率事件也会造成极为严重的后果。更何况,在美国二百多年的历史上,副总统接任总统的频率之高,副总统因为继任而担任总统时间之长,使得其很难说是一个小概率事件。在美国的44任43位总统中,有9位副总统在总统死亡或辞职后成为总统,他们通过继承而非通过选举获得的任职时间合计长达26年。而这还不包括多次很有可能造成副总统继承的情况。例如,艾森豪威尔在担任总统时年岁已高,他和副总统尼克松之间曾经多次就可能出现的总统去世问题进行协商;而里根在担任总统时遭受的刺杀也使得副总统继位差点再次重演。

  副总统的继任者身份似乎决定了其政治和不确定的运气(或总统的霉气)牢牢地绑在了一起。总统的健康和死亡似乎决定了副总统命运的轻与重。正如亚当斯所说:“我或许无足轻重,但我也可能举足轻重。”(I am nothing, but I may be everything)[40]但在现代政治中,这种不确定性被大大降低了:因为副总统并不仅仅通过继承而问鼎总统宝座,副总统本身愈来愈成为一个积累政治人脉和资本,通向未来总统的跳板。

  20世纪之前,这一跳板的功能尚不明显。除了美国建国之初的亚当斯和杰斐逊在担任副总统之后成功当选总统之外,就只有马丁·布伦(Martin VanBuren)在1829年成功竞选总统。[41]而其余四位通过继任而担任总统的副总统,也都在竞选连任的选举中失败。与之相对应的是,20世纪西奥多·罗斯福(Theodore Roosevelt)、尼克松、老布什都从曾经的副总统最终走向了总统,而通过继任而担任总统的五位副总统,有四位成功连任总统,即使是连任失败的福特,也仅仅以微弱的劣势输掉了选举。因此,我们可以说相比20世纪之前,20世纪之后的副总统开始逐渐成为另一种意义上的总统继任者,其未来接班总统职位的概率大大增加。对此的可以佐证的历史事实是,1901年至1976年间的17位副总统中,13位后来都尝试成为或成为总统人选,而其余的4位如果不是因为身体或其他原因也会被考虑。事实上,自1956年以来,除了切尼之外,控制白宫的政党只提名总统或副总统参加下一任的总统选举,在下一任的总统选举中,副总统是寻求连任总统之外的头号候选人。[42]

  四、副总统身份转变和权力扩张的社会背景

  通过上文对副总统身份的分析,我们可以发现,副总统具有多重身份,试图通过宪法和宪政实践的分析来准确定位其宪法意义上的身份并不现实。就像福特副总统所说:“副总统是一个宪法性的混合体。在其他联邦政府官员中,他非常独特地脚踏两只船:一只在立法分支,另一只在行政分支。”[43]然而,尽管这种分析无法完全明确副总统的身份,它还是为我们大致勾勒了副总统身份的变迁:从美国建国到当代,副总统在现实政治中逐渐从立法性的角色演变为一个以行政角色为主、立法角色为辅的职位。而正是这种转变使得副总统职位从一个闲职转变为权力巨大的要职。

  对于副总统权力从何时开始增长,学者们有不同的看法。例如,厄文·威廉姆斯(Irving Williams)将其权力崛起的时间追溯到20世纪之初[44],克林顿·罗西特(Clinton Rossiter)将其追溯到1948年[45],乔·歌德斯坦将1953年作为一个标志性的年份[46],而内尔森·波斯比(Nelson Polsby)则明确地将“现代副总统制追溯到1945年4月12号,富兰克林·罗斯福(Franklin D. Roose-velt)去世的那一天”[47]。然而,尽管在副总统权力增长的起始时间上存在分歧,这些学者却都在一定程度上同意,正是20世纪的某些政治形势的变化导致副总统向行政权靠拢和副总统权力的兴起。

  要分析副总统身份为何向行政权转变以及其权力为何兴起,有必要在宪法和政治实践的视角之外,进一步引人政治社会学的视角,通过政治社会的变迁来分析副总统这个职位为何会在20世纪,而不是其他时间扩张其权力。

  20世纪美国现代政治的一个重要变化就是,党派政治开始衰落,围绕着总统权力而组织起来的全国性政治形式开始崛起。在20世纪之前,美国是一个地方政治势力强大,政党政治占据主导的社会。毕竟,美国拥有历史悠久的自治传统,联邦政府一直处于一个非常弱势的地位。但是,20世纪以来,随着美国参加两次世界大战和美国在20世纪30年代采取的新政改革,联邦政府的权力特别是总统的权力开始快速膨胀。以前,联邦政府如果要采取立法措施,必须赢得党内政治实力和地方实力派系的支持,但是现在随着新政和战争的介入,总统开始越过这些力量,直接诉诸个体选民。从一定程度上说,新政和战争为联邦政府和总统提供了介入地方政治,直接面对公民的理由。

  另一方面,现代科技的发展则为联邦政府和总统的介入提供了可能。新的交通形式的发展使得总统可以在全国进行大范围的活动,以前总统可能要花费很长的时间从华盛顿赶往加州,而乘坐飞机则只需要若干小时的时间。新的通讯和媒体工具也改变了总统和选民沟通的方式,罗斯福总统著名的炉边谈话(fireside chat)通过广播直接传送到了千家万户,而电视的发明则使得选民和总统之间建立起直接的情感联系。

  政治组织形式的转变也使得总统候选人在选择其搭档方面发生了实质性转变。在政党政治和地方政治占据主导地位的政治时期,总统候选人很少具有主动选择搭档的权力。选择副总统候选人的权力一般掌握在政党领袖的手里。1920年,当沃伦·哈丁(Warren Harding)下定决心提名厄文·冷鲁特(Irwin Lenroot)为副总统候选人时,当时的政党机器还是决定由其他人出任其搭档,而哈丁也不得不接受这一决定。直到1940年,这种情况才发生根本性的逆转。罗斯福在提名亨利·华莱士(Henry Wallace)为副总统的时候再次受到了阻挠,德高望重的罗斯福以退选作为要挟,终于如愿以偿地选择了自己的竞选搭档。[48]自此以后,总统候选人在选择自身竞选搭档时占据了主导性的地位。

  可以想象,副总统的挑选方式对于总统和副总统之间的信任关系具有重要影响。当政党机器为总统“包办搭档”时,其搭档更可能会对政党的实力派领袖效忠,而总统也必然不会将其搭档作为自己同心同德的政治盟友。相反,当总统开始占据挑选副总统的主导权时,他为自己选择副总统,即便会以竞选中的选票考量为基础[49],也会尽可能避开挑选那些公开或暗地里与自己为敌的政治人物。而副总统候选人也会更可能地向总统候选人靠拢,因为他是更有实力的政治人物,更有可能帮助自己未来的政治前途。

  除总统获取了挑选副总统的权力之外,1965年提出并于1967年得到批准的《宪法第二十五修正案》也促进了总统和副总统之间的信任。在此之前,宪法并没有规定总统的连任期限,罗斯福总统就曾经四度当选总统,《宪法第二十五修正案》对此加以限制,规定总统的连任期限不得超过两任。从性质上说,这本是一条限制总统权力增长的修正案,但是正如一位学者指出的,这条修正案“对副总统产生了意想不到的潜在影响”。[50]由于总统的连任期限不得超过两任,副总统被总统永久性压制的可能被彻底消除了,副总统也能够更加清晰地规划自己未来的政治生涯。这使得副总统更加倾向于将自己和总统捆绑在一条船上。因为在总统任期届满的时候,他将有很大机会获得总统候选人的提名,参加未来的总统选举。而当他参加未来的选举时,他的政绩也必然在很大程度上取决于他任副总统时期的政府政绩。如果那一届政府的民望颇高,那么他的声望也会水涨船高;相反,如果那一届政府不受欢迎,那么他也会随之受到牵连。副总统和总统在某种程度上成了“一荣俱荣,一损俱损”的共生关系。

  这并不是说总统和副总统之间就不再存在紧张关系了,由于总统继任者这一特殊的身份,在总统和副总统之间一直存在着一种小施莱辛格所称的“敌意”(antagonism)。[51]对此,亨利·基辛格(Henry Kissinger)和林登·约翰逊(Lyndon Johnson)有过很好的描述。基辛格在阐述总统与副总统之间的关系时说,两者的关系“从来都不容易;毕竟,有一个人生野心取决于你死亡的人在你身旁总是令人不舒服的”。[52]林登·约翰逊在回忆他副总统生涯时则这样描绘他见到肯尼迪时的感受:“每当我见到约翰·肯尼迪,我就感到有一只该死的乌鸦在他的肩上盘旋。”[53]

  但尽管这种尴尬的继承关系仍然存在,在20世纪50、60年代以后,合作和信任还是成为总统和副总统之间的主旋律。在很多方面,副总统开始成为总统的得力助手。例如,尼克松和共和党右翼关系良好,他成了艾森豪威尔和麦卡锡等右翼势力打交道的重要媒介。胡伯特·亨弗里(Hubert Humphrey)则由于和自由派的关系而能为约翰逊的越战代言。在美国政治社会发展转变的大背景下,副总统更多地受到总统的器重而非猜忌和防范,其身份逐渐向以总统为代表的行政权靠近,其权力也开始日益扩张。

  五、副总统身份转变和权力扩张中的政治行动者

  如果说美国政治社会的变迁是造成副总统身份变迁和权力扩张的“大背景”的话,那么我们同样不应该忽视在美国宪政体制中的政治行动者,他们以自身的政治实践不断地改变和重塑副总统这个职位。离开了对这些政治行动者的分析,我们将无法全面地把握这个职位在宪政体系中的身份转变和权力扩张。

  在副总统这个职位上,蒙代尔是重塑这个职位的重要人物之一。在蒙代尔之前,尽管由于美国政治社会的变迁,副总统的权力不断增强,但从总体上说,其职位的影响力仍然有限。小施莱辛格据此在1974年认为,副总统是一份“极其让人沮丧而且无可救药的工作”。[54]但蒙代尔却将这份工作转变为极具影响力的职位,在其担任副总统职位期间,总统和副总统的关系实现了质的飞跃,副总统的行政身份大大增强,其权力也史无前例地扩张。

  这种转变来自于蒙代尔和卡特两方面的努力。一方面,蒙代尔是一位非常卓越的政治家,拥有非常高超的领导艺术。他不仅仅拥有很高的政治声望和良好的政治声誉,在国会具有强大的影响力,而且他也非常注意自身的副总统身份,注意和行政部门的其他重要人物保持良好的关系,避免各种潜在的冲突。[55]另一方面,卡特总统对蒙代尔给予了充分的信任,在重大问题上都将蒙代尔的意见放在最为重要的位置。事实上,在竞选成功之后,卡特对副总统这个职位进行了充分的设想,准备大大提升这个职位的重要性,并且将蒙代尔的一些亲信任命为自己的幕僚。而在其任职期间,他也总是告诫他的下属,必须极其尊重蒙代尔的意见。正是这些来自总统的前所未有的信任和支持,促使蒙代尔将副总统改造为一个处于行政权力中心地位的职位,并使得其自身权力远远超过了以往的历任副总统。[56]

  蒙代尔不仅仅重塑了自己的四年副总统任期,而且也给后来的副总统创造了可据遵循的先例。首先,蒙代尔之后的几位副总统在不少方面都遵循了他的做法。例如,副总统每周和总统的私人午餐,副总统所受到的总统在人事方面的支持,以及被允许接触和通告的各种文件信息,在这些方面后任的副总统都受到了同样的待遇。这些待遇不仅仅在实质上使得副总统可以接近权力的核心,而且在身份上也将副总统纳入了总统的核心圈子,使得副总统的身份变得更加受人尊重。在蒙代尔确立起这些先例后,后任的总统很难废弃这些做法,因为这不仅仅会实质性地削弱副总统的权力,打击副总统的积极性,而且也会在面子上使得副总统难堪。其次,蒙代尔不仅在具体做法上给后任留下了遗产和先例,而且他和卡特总统的相处模式也提高了未来副总统的期待,并且为他们提供了可以借鉴的模板。[57]或许,甚至难以说这种期待和模板创造了一种宪政惯例,但它对于未来政治实践的塑造的重大影响是肯定的:这种期待和模板使得未来的政治行动者将会采取不同的行为模式,从而重塑未来副总统职位的权力和宪政定位。

  在蒙代尔之后,另一位对于副总统职位产生重大影响的副总统当属切尼。切尼将副总统的权力提高到前所未有的程度。首先,他对总统具有他人无法企及的影响力。在小布什总统作出重大决策之前,他通常都必须咨询切尼的意见;而其他人的意见也往往必须经过切尼的筛选,才能到达小布什总统那里。在某些时候,切尼甚至是小布什总统唯一咨询的对象。例如,在“9·11事件”发生后,切尼说服小布什签署了一项行政命令,设置军事法庭审判外国的恐怖主义嫌疑犯。而负责对外政策的国务卿鲍威尔(Colin Powell)、国防部长拉姆斯菲尔德(Donald Rumsfeld)以及国土安全顾问赖斯(Condoleezza Rice)竟然对此毫不知情。[58]其后,在酷刑备忘录事件中,切尼又通过阿丁顿、约翰·柳(John Yoo)等人直接炮制了一份法律文件并说服小布什签署,允许美军违反《日内瓦公约》对非美国公民的嫌疑犯使用某些酷刑手段。[59]其次,切尼除对总统具有决定性的影响之外,他在小布什政府内的权势更是如日中天,对其他行政官员有压倒性的影响力。司法部长阿什克罗夫特(John Ashcroft)曾经注意到,当切尼开始谈话的时候,“大家都得聆听”;而“当他一走进房间,大家都得起立”—一个只有小布什总统才能享受的待遇。[60]在这样的权势地位下,几乎无人敢和切尼提出相左的意见。财政部长保罗·奥尼尔(Paul O’Neill)曾试图尝试这一点,其结果是不久他就丢了工作。

  切尼对副总统职位的改造或许和“9·11事件”有密切的关系,恐怖袭击使得切尼可以利用这一机会,更多地以保密的名义来施展他的小圈子政治。但是,早在“9·11事件”之前,切尼其实就已经对自己未来的副总统职位做了规划,而其中的规划之一就是扩大这一职位的权力。[61]当前副总统丹奎尔告诉他这个职位所要承担的一般事务的时候,他笑着回答道:“对于和总统的关系我有不同的理解。”在切尼看来,副总统应当全权负责总统所有的事务,成为名副其实的总统首席幕僚。[62]

  而成就切尼副总统超级权力的因素也来自副总统和总统两个方面。一方面,切尼本人拥有傲人的政治经历和资本,他对于各方面的政策尤其是对外政策有着丰富的经验。他曾经担任过福特总统的首席幕僚,熟悉白宫的政治生态;他被五次选为众议员并曾出任共和党的党鞭;他曾在老布什政府担任国防部长,负责过针对伊拉克的“沙漠之狐”行动。这些政治经历和经验使得他在政策辩论的时候常常能够占据上风。除此之外,切尼还有一个与以往所有的副总统都不同的地方,那就是切尼并没有未来竞选总统的野心。用歌德斯坦的话说,政客大都希望通过成为副总统而有朝一日成为总统,但切尼“却希望通过成为副总统而成为副总统”。[63]切尼的这种心态使得其在行使政策建议和进行政策讨论时我行我素,对于其认准的政策会不择手段地加以追求。这种不顾民调、不择手段的政治风格使得其他政治对手不得不在其威势面前避让三分。[64]

  而另一方面,小布什本人也导致和放任了切尼这种一手遮天的权力。首先,小布什和切尼之间拥有不同寻常的个人关系,小布什和切尼相识已久,在选战过程中,他又委任切尼为他竞选团队的核心人物,对切尼给以无可置疑的信任。这种超乎寻常的信任关系使得小布什政府中的其他人很难在小布什面前“告状”,更不用说挑战切尼的权威地位。其次,小布什的领导风格也和切尼形成了密切的互补关系,这使得切尼往往能够通过政策设定发挥其影响力。作为一名较为著名的“神经比较大条”的总统,小布什更专注于所谓的“大战略”(the big picture),而对具体的政策细节并不是很感兴趣。因此,在政策问题上,他常常依赖于切尼将纷繁复杂的具体情况进行归纳和总结,并提出相应的政策选项以供其选择。但正如俗话所说的,魔鬼都在细节之处。在对细节进行归纳总结的时候,切尼也获得了筛选、取舍事实,添加自身意见的机会。

  然而,尽管切尼获取了甚至超过蒙代尔的权力,但从宪法和宪政的角度来看,二者的意义却并不相同。如果说蒙代尔副总统是一个为副总统职位创设先例的政治行动者,那么切尼则更像是一个创设了一个例外的副总统。毕竟,没有多少政客会满足于副总统这个职位,没有多少政客会发展起与总统如此亲密的关系,也没有多少总统会放弃对政策细节的了解并将其全权委托给副总统。只有当各种因素汇聚在一起,才能成就类似切尼这样的超级副总统。最近的例子表明,在切尼之后,拜登副总统尽管也同样获得奥巴马的信任和赏识,但由于不具备切尼所具备的天时地利人和,其权力相较切尼要相去甚远。可以预见,未来产生类似切尼这样的副总统的几率也不会很大。

  六、结语

  通过上文对副总统的宪法分析、政治社会学分析以及个案政治人物的分析,我们可以再次总结本文所给出的答案。就副总统的身份来说,宪法原初的设计更倾向于将副总统视为立法分支的一部分,但在二十世纪特别是二十世纪后期其行政分支的角色不断加重。从总体上说,如今的副总统已经演变为一个以行政角色为主、以立法角色为辅的职位。同时,随着副总统行政角色的不断增强,副总统的权力也开始不断膨胀。

  而导致副总统行政角色增强和权力膨胀的原因有两方面:一方面,新政和战争等社会背景使得美国政治变得更加中央集权化,总统将其权威建立在公民个体的基础之上,借此摆脱政党政治和地方政治的操控,这使得总统开始有权选择副总统,副总统也由此不断地向总统靠拢。另一方面,具体政治实践中的政治人物也使得副总统职位的权力发生了变化,蒙代尔使得副总统职位扩张成一个极具实权的职位并为后任创造了先例,而切尼则使得这个职位的权力在现有的宪法空间和政治空间里发挥到了极限。

  因此,如果我们进行更加简洁的归纳,我们可以说副总统职位的变迁以及更广义的宪政变迁同时取决于宪法、社会和人这三个因素。这或许并不是一个特别新鲜的结论。但是,它却可以再次提醒我们在进行宪法研究和法理研究时所采取的方法:我们既不能简单地轻视宪法和法律,将其视为一个可有可无的变量;但另一方面,我们也必须努力寻求法律之外的社会变量和人的变量。在某种意义上,这或许意味着必须在规范宪法学和政治宪法学之间找到一条中间道路,在宪法解释学和权力分析之间寻求某种平衡。[65]唯此,我们才可能既不简单地轻视宪法和法律,认为它们更多是权力的附庸,也不天真地认为宪法和法律可以成为规范政治行动的“万能药”,能够一劳永逸地解决所有的政治问题。[66]

  注释:

  [1]Joel K. Goldstein, The Modern American Vice Presidency: The Transformation of a Political Institution, Princeton University Press, 1982, p. 300.

  [2]Charles Francis Adams(ed.),The Works of John Adams,Vo. 1,Little, Brown&Company1856,p.460.

  [3]Mark O. Hatfield, Vice Presidents of the United States 1789-1993,Wendy Wolff(ed.),1997,pp. 20-23.

  [4]New York Times, September 30, 1977.

  [5]Marianne Means, “Al Gore and the New Co-Presidency”,Times-News, January 4,1995.

  [6]Kenneth Walsh,“The Man Behind the Curtain”,U. S. News&World Report, October 5,2003.

  [7]参见Bruce P. Montgomery , Richard B. Cheney and the Rise of the Imperial Vice Presidency, Praeger, 2009.也有人将其称为共同总统制(co-presidency),参见Shirley Anne Warshaw, The Co-Presidency of Bush and Cheney, Stanford University Press, 2009.

  [8]在伊朗门事件(Iran-contra Affair)中,里根总统违背国会明确的规定,秘密地以第三方的途径向敌国伊朗出售武器,并以其收入为尼加拉瓜反政府武装提供支持。

  [9]在小布什时期,司法部秘密地起草了酷刑备忘录,并由小布什签署,将一些普遍被认为是酷刑的审讯方式合法化。

  [10]参见David Dyzenhaus, The Constitution of Law: Legality inaTime of Emergency, Cambridge University Press, 2006; Charlie Savage, Takeover: The Return of the Imperial Presidency and the Subversion of American Democracy, Little, Brown&Company, 2007;Peter M. Shane, Madison’s Nightmare: How Executive Power Threatens American Democracy, University of Chicago Press, 2009; Garry Wills, Bomb Power: The Modern Presidency and the National Security State, Penguin, 2010; Bruce Ackerman, The Decline and Fall of the American Republic, The Belknap Press of Harvard University Press, 2010.

  [11]CBS Radio News,“VP Dick Cheney on Gonzales,Libby, Iraq(CBS radio broadcast July 30,2007)”,at http://audio. cbsnews. com/2007/07/30/ audio3113288. mp3(statement of Richard Cheney),最后访问日期2013年4月20日。

  [12]See Scott Shane,“Agency Is Target in Cheney Fight on Secrecy Data',New York Times,June 22, 2007.

  [13]Maureen Dowd,Op-Ed.,“A Vice President Without Borders, Bordering on Lunacy”,New York Times, June 24,2007.

  [14]The Daily Show with Jon Stewart(Comedy Central television broadcast June 22,2007).

  [15]Joel K. Goldstein, The Modern American Vice Presidency: The Transformation of a Political Intitution, supra note[1],p.142.

  [16]110 Cong. Rec. S8277 (daily ed. June 21,2007)(statement of Senator Dick Durbin).

  [17]Saikrishna Bangalore Prakash, “Why the Incompatibility Clause Applies to the Office of the President”,4 Duke Journal of Constitutional Law&Public Policy Sidebar 35,41-43 (2008).

  [18]See Richard Albert,“The Evolving Vice Presidency”,78 Temple Law Review 811,824,(2005).

  [19]Richard D. Friedman, “Some Modest Proposals on the Vice-Presidency”,86 Michigan Law Review 1703,1722(1988).

  [20]Irving G. Williams, The Rise of the Vice Presidency, Public Affairs Press, 1956,p.93.

  [21]Joel K. Goldstein, The Modern American Vice Presidency: The Transformation of a Political Institution, supra note[1],p. 137

  [22]Harry S. Truman, Year of Decisions, Smithmark, p. 197.

  [23]Dwight David Eisenhower, Waging Peace 1956-1961,Doubleday, 1965, p. 6.

  [24]Memorandum from Harold F. Reis, Acting Assistant Att’y Gen.,Off. of Legal Couns.,on Status of Vice Presidential Employees for Tax Purposes 3-4 (July 24,1962),at http://fas.org/irp/a-gency/doj/ole/072462. pdf.,最后访问日期2013年4月20日。

  [25]Akhil Reed Amar&Brian C. Kalt,“The Presidential Privilege Against Prosecution”,2 Nex-us 11(1997).

  [26]See Joel K. Goldstein, The Modern American Vice Presidency: The Transformation of a Politi cal Institution, supra note[1],p. 47.

  [27]Id.,p. 94.

  [28]See Bill Clinton, My Life,Alfred A. Knopf, 2004.

  [29]See Joel K. Goldstein,“ The New Constitutional Vice Presidency”,30 Wake Forest Law Re-view 505 ,545-546(1995).

  [30]Jo Becker&Barton Gellman,“Angler: The Cheney Vice Presidency: A Strong Push from Backstage”,Washington Post, Jun. 26,2007.

  [31]See Joel K. Goldstein, The Modern American Vice Presidency: The Transformation of a Politi-cal Institution, supra note[1],chapter 7.

  [32]See Joel K. Goldstein,“The Rising Power of Modern Vice Presidency”,38 Presidential Studies Quarterly 374 (2008).

  [33]Richard Albert, “The Evolving Vice Presidency”,supra note[18],p.824.

  [34]Id.,p. 859.

  [35]Vikram David Amar,“The Cheney Decision-A Missed Chance to Straighten Out Some Mud-dled Issues”,2004 Cato Supreme Court Review 185,192-99(2004).

  [36]Cheneyv.U. S. District Court for the District of Columbia, 542 U. S. 391-92 (2004).

  [37]宪法英文原文内容为:“In Case of the Removal of the President from Office, or of his Death,Resignation,or Inability to discharge the Powers and Duties of the said Office, the same shall de-volve on the Vice President, and the Congress may by Law provide for the Case of Removal, Death, Res-ignation or Inability, both of the President and Vice President, declaring what Officer shall then act as President, and such Officer shall act accordingly , until the Disability be removed, or a President shall beelected.”

  [38]See J. D. Feerick,From Failing Hands, Fordham University Press, 1965,pp. 50-51,89-98;E. S. Corwin,The President:Office and Powers, 4th ed.,New York University Press, 1957,p.54.

  [39]《宪法第二十修正案》第3款规定:“如当选总统在规定总统任期开始的时间已经死亡,当选副总统应成为总统。”

  [40]J. D. Feerick, From Failing Hands, Fordham University Press, 1965,p.66.

  [41]亚当斯和杰斐逊的身份特殊,拥有崇高的声望,很难说是副总统这一职位给他们提供了通向总统的政治平台和跳板。

  [42]See Joel K. Goldstein, The Modern American Vice Presidency: The Transformation of a Politi-cal Institution, supra note [1] .p. 250.

  [43]Gerald Ford,“On the Threshold of the White House”,Atlantic Monthly, July 1974.

  [44]Irving G. Williams, The Rise of the Vice Presidency, supra note [20],p.71.

  [45]Clinton Rossiter, The American Presidency, Harcourt, Brace&Company,1956.

  [46]Joel K. Goldstein .The Modern American Vice Presidency: The Transformation of a Political Institution, supra note[1].

  [47]Nelson W. Polshy, Political Promises: Essays and Commentary on American Politics, Oxford University Press, 1974.

  [48]Joel K. Goldstein, The Modern American Vice Presidency: The Transformation of a Political Institution, supra note[1],p. 47.

  [49]这一因素仍然是大多数总统候选人在挑选搭档时的主要考虑,总统候选人巴里?歌德华特(Barry Goldwater)曾在1972年说:“让我们坦诚面对这一点。今天我们选择副总统的方式就是为了多一些选票……你并不会坐下来说,‘这里有五个人,谁将是最好的总统?’我也同样并不喜欢这样,真正的问题是‘这五个人里面,谁可以给我弄到最多的选票?’”See “The Role of the Vice Presidency:On Choosing a Vice President”,transcript of CBS News Special Report, August 6,reprinted in Current, October 1972, pp.51-52.

  [50]Paul David,“ The Vice Presidency: Its Institutional Evolution and Contemporary Status”,29 The Journal of Politics 721,748(1967).

  [51]Arthur M. Schlesinger Jr.,“On the Presidential Succession”,89 Political Science Quarterly475. 479(1974).

  [52]Henry Kissinger, White House Years,Little Brown, 1979,p.713.

  [53]Doris Goodwin, Lyndon Johnson and the American Dream. Harper and Row.1976.p. 164.

  [54]Arthur M. Schlesinger Jr.,“On the Presidential Succession”,supra note [51],pp. 475-505.

  [55]See Joel K. Goldstein, “The Rising Power of Modern Vice Presidency”,supra note [32],379.

  [56]Richard Moe,“The Making of the Modern Vice Presidency: A Personal Reflection”,60 Minnesota History 60,88-99 (2006).

  [57]See Joel K. Goldstein, “The Rising Power of Modern Vice Presidency”,supra note[32],p.380.

  [58]Eugene Robinson, “Angler’for Power”,Washington Post, June 26, 2007.

  [59]See Barton Gellman&Jo Becker, “A Different Understanding with the President”,Washing-ton Post, June 24, 2007.

  [60]Barton Gellman&Jo Becker,“Angler: The Cheney Vice Presidency: The Unseen Path to Cruelty”,Washington Post, June 25,2007.

  [61]Id.

  [62]Barton Gellman&Jo Becker,“A Different Understanding with the President’,supra note[59].

  [63]Joel K. Goldstein,“The Rising Power of Modern Vice Presidency”,supra note[32],p.375.

  [64]一个例子是,当切尼接受电视台采访,被问到三分之二的美国人认为伊拉克战争不值得的时候,切尼的回答是,“那又怎样?”(so?),参见http://abcnews. go. com/WN/Vote2008/story?id = 4481249&page = 1,最后访问日期2013年1月11日。

  [65]关于政治宪法学的主张,参见陈端洪:“宪法学的知识界碑—政治学者和宪法学者关于制宪权的对话”,载《开放时代》2010年第3期;高全喜:“论宪法政治—关于法治主义理论的另一个视角”,载《北大法律评论》2005年第6卷第2辑,北京大学出版社2005年版;高全喜、田飞龙:“政治宪法学的问题、定位与方法”,载《苏州大学学报(哲学社会科学版)》2011年第3期。关于规范宪法学的主张,参见林来梵、翟国强:“宪法学思考中的事实与价值—有关宪法学的一个哲学话题”,载《四川大学学报(哲学社会科学版)》2007年第3期;林来梵、郑磊:“所谓‘围绕规范’—续谈方法论意义上的规范宪法学”,载《浙江学刊》2005年第4期。

  [66]关于这两种视角的冲突,参见Paul W. Kahn, The Reign of Law: Marbury v. Madison andthe Construction of America, Yale University Press, 2002.在这本书中,卡恩教授深入地阐述了美国宪政体系中宪法思维和政治思维的紧张。

  作者简介:丁晓东,中国人民大学法学院讲师。

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