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深化政治体制改革应树立条件性思维

作者:李海青 赵玉洁
发布时间:2014/07/23作者:李海青 来源:中国党政干部论坛

摘要:不仅政治体制改革的深化需要相应的条件支持,中国民主政治的稳定成熟同样需要具备相应的条件基础。


  所谓条件性思维,就是说政治体制改革不能盲目推进,推进的整体步骤、速度及相关改革措施的出台,都应该考虑相应的支持条件是否具备与成熟。如果缺乏相应条件,有些改革措施就难以推行,因为即使推行也无法有效落实;或者不宜推行,因为推行的后果往往难以设想。用通俗的语言表示,就是政治体制改革不能打无准备之仗。实际上,不仅政治体制改革的深化需要相应的条件支持,中国民主政治的稳定成熟同样需要具备相应的条件基础。

  具体而言,政治体制改革的有效推进需要哪些支持条件呢?对此大致可以从相对持续有效的经济发展、社会结构的相对合理化、一定的国家制度体系建设与相应的国家治理能力三个方面进行分析。其中,前两个方面针对具体领域,最后一方面是在前两者基础上进一步归纳作出的更具一般意义的概括性结论。

  相对持续有效的经济发展

  强调经济的相对持续有效发展作为政治体制改革深化的支持条件并非是说中国经济应一直保持高速增长,而是说中国经济发展要保持相对的稳定性和一定的有效性,要努力避免重大的危机与问题尤其要避免陷入长期的经济衰退。平稳适速的经济发展可以在推动经济总量不断增长的同时持续改善人民的生活。之所以强调经济方面的支持条件,其一是因为经济的相对稳定发展能够在有效改变生产落后状况的基础上推进经济的现代化、社会的组织化、成员的市民化与国家的城市化进程,为现代政治文明塑造相应的经济基础、个体基础、组织基础与城市化基础。一个简单的道理,传统生产方式主导下的普遍贫穷社会是无法孕育现代政治文明的。经济的持续有效发展会普遍提高社会成员的受教育水平,推动社会成员在经济社会的频繁交往中开阔视野、增加见识,了解现代政治常识,提高自身相关素质。在市场经济有效发展的基础上,社会的自组织性会不断增强,社会组织与以社会舆论为主要内容的公共领域会不断得到发展。而不论是公民社会组织还是公共领域,在表达与维护公民权利、制约公共权力、参与政治治理方面都发挥着极为重要的功能。特别是以经济发展为基础的城市化的有效推进将会为中国政治发展提供有利的平台与条件。“中国的城市化进程对中国政治、经济、文化和社会生活等各个领域已经并仍将产生深刻的影响,这些变化和影响也为中国的政治发展准备了条件。城市化是破除城乡二元经济体制的重要途径,在城市化进程中传统的行政管理体制和户籍制度受到很大冲击,将为实现人的平等创造条件;城市化带来人口向现代化城市的聚集,会极大地提高公民的政治素质和民主意识;城市化进程将为发展社会主义民主政治提供更坚实的物质基础,使民主实现的条件得到改善;城市化水平的不断提高将推动城市基层组织的发展,社区居民自治将有利于扩大公民有序的政治参与,从而为政治发展提供新的载体。”(李景治、熊光清:《当代中国政治发展与制度创新》,中国人民大学出版社2009年版,第73页)其二是随着市场经济的逐步推进,其内蕴的自由、平等意识会在社会成员中较为普遍地自发生成。由于经济基础对上层建筑的决定作用,这种价值理念必然会进一步衍升至意识形态领域。由此,现代政治文明意识与文明理念得以逐步形成发展。其三是随着市场经济的不断发展,随着社会成员经济民主权利的逐步落实,随着社会成员私人财产的不断增加,保障私人财产的需要以及维护市场经济产权关系的需要必然会推动社会成员政治参与活动的增强,推动政治民主的不断发展以及法治建设的逐步深入。这是当前中国政治体制改革的强大动力所在,是改革推进的有力条件。其四是政治体制改革的有效推进需要一种相对稳定的社会秩序环境以及一种相对宽松平和的大众心态环境。在这样的环境下,政治体制改革的推进既具有较大的自由空间与回旋余地,即使有所失误社会大众也会具有较强的心理承受能力与较为客观的认识态度。而这样一种相对稳定的社会秩序环境以及相对宽松平和的大众心态环境很大程度上依赖于经济的持续有效发展及由此带来的民众生活的普遍持续改善。只有在经济不发生巨大的危机与动荡,长期的经济衰退得以避免,民众能够共享经济发展成果的情况下,稳定的社会秩序与宽松平和的心态环境才是可能的。

  改革开放以来,经济基础的变化已经极大地推动了中国社会生活与政治生活的变革。当前及未来一段时间,对于中国政治体制改革的深化而言,必须努力避免出现严重的经济动荡与危机特别是长期的经济衰退,抓住新型城镇化的发展机遇,完善市场经济秩序,推进中国经济的持续健康发展,推进与经济发展相适应的农村的城市化与农民的市民化进程,并在此过程中积极规范、引导社会组织的健康有序发展,从而为中国政治的进一步改革发展创造合宜的基础与条件。

  社会结构的相对合理化

  之所以强调社会结构的合理化,是因为一个社会中阶层结构的现代化程度、合理化程度影响着这个社会的政治改革进程。政治的改革与发展涉及方方面面的利益,改革的推进离不开相关利益群体与社会阶层的博弈与互动。而在一个公平缺失、阶层结构失衡的社会中,各阶层与群体利益博弈能力严重不对称,强势群体很难规规矩矩地遵守既有的制度,弱势群体也会用一种机会主义的态度来对待各种规则。在这种情况下,法律意义上的民主政治往往无法有效落实,既有制度体系的合法性与有效性将会受到很大程度的挑战。进而言之,在这种情况下,由于阶层或群体的极化现象严重,并且彼此隔阂、互不信任,各阶层与群体对于利益与资源的争夺将更有可能通过失控失序的方式来实现。面临这种形势,政治领域不改革不行,各种问题将会倒逼改革,一味拖延后果难以想象。而即使出台改革措施,当其实施于一种力量博弈失衡的社会结构中时,由于中产阶层不占人口大多数,处于结构两极的阶层或群体,对于改革措施,往往不是采取一种激进的态度,就是采取一种保守的立场,在这两者的反复较力中,改革很有可能沦为一纸空谈,难有共识与妥协的空间,甚至会进一步激化社会矛盾。即使改革措施能够在一定程度上实施,也极易在现实中走形变样、效果大打折扣,因为相关改革举措归根到底是由社会结构中不同的阶层与群体通过博弈来执行的。特别是在这种情况下,由于社会问题凸显以及社会矛盾频发导致的对公共权力的不信任,政治改革措施往往缺乏落实的有效社会心理基础。从这个意义上来说,政治体制改革的顺利推进乃至改革的最终成效取决于一个合理有机的现代社会阶层结构的塑造与形成。与这种中间力量弱小导致的社会结构中利益与思想的极化状况相反,在一个各阶层力量发育相对均衡合理、中产阶层占主体的现代社会结构中,由于各阶层与群体力量博弈不致严重失衡,由于庞大中产阶层需要一个稳定的环境来保障自身的财产安全,社会能够保持总体的秩序与和谐,极端化的力量与思维难以形成大的影响,妥协与共识相对更容易达成,这样有利于政治改革在一个相对平稳的环境中逐步推进。换言之,对于政治体制改革的有效推进来说,社会贫富差距不应过于悬殊,两极分化应得到有效调节,社会结构应具有大致的平等性与同质性。

  近年来,在泰国、埃及等国发生的政治动荡与这样一种社会本身的对立冲突与结构的严重失衡有很大关系。我国学者周少来在分析泰国近年来的“民主拉锯困境”时指出,这样一种困境的社会基础即是泰国多年来二元对立的经济社会结构。历经80多年的现代国家建设和现代化发展,在经过24次政变(其中20次为军事政变)、18次修宪和反修宪不断政治争斗和社会动荡后,泰国的经济社会结构依然深陷“二元结构”的泥潭:工业化和城市化过程并未完成,60%~70%人口仍住在农村,城乡差距和对立依然严重。据统计,2013年泰国540万贫困人口中有88%分布在农村地区,尤其是在北部和东北部地区。二元对立的经济社会结构,为2001年他信政府上台后“民粹主义”惠民政策的实施奠定了雄厚的社会基础。经过他信政府五年多的持续动员和政治化过程,此前不太关注政治的农民和城市贫民阶层,被广泛地政治动员起来,成为“他信派”政治势力庞大的民众支持力量(“红衫军”)。相反,以城市中产阶级为主要支持力量的“反他信派”则以反对党为组织中心,结合反他信的王室力量、军人集团、地方寡头、政客及其官僚(“黄衫军”),与“他信派”形成了泰国民主特有的“民主拉锯困境”:双方都以“民主”为旗帜,动员和依靠各自的民众支持力量,以“街头抗争”为主要政治斗争手段,你来我往、相互拆台。而贫富差距和城乡对立的“二元结构”则为这种“民主拉锯”提供了最为雄厚的经济社会基础。这些国家近年来的政治动荡确实也给我国的政治体制改革提供了深刻的经验教训,值得认真总结汲取。

  当前中国的社会结构正处于迅速的变化之中,既有明显不规范的一面,新兴的现代社会阶层也正在发育成长之中,各种力量形成了一种制度化水平较低的交错博弈的局面。换言之,作为中国政治体制改革之社会基础的现代阶层结构,不是一个有无的问题,而是一个发育完善与否及其合理程度大小的问题。可以说,目前中国的社会阶层结构正处于决定发展走向的关键时期,在这一关键时期,需要通过进一步转变经济发展方式,积极推进社会建设特别是努力破除城乡二元结构、统筹经济社会发展、协调收入分配、有效改善民生,推动以中产阶层为主体的现代社会结构的形成。当然,政治体制改革也不可能在现代社会结构完全确立以后再行展开,这两者实际上是一个相互促进、相互推动的过程。一方面,当代中国的政治体制改革,应该在市场经济发展的基础上,在已有的现代阶层结构因素的支持下,在民众权利意识和自主观念启蒙的前提下,着力改革、调整与经济社会发展不相适应的制度规则,着力改革、健全与政治发展及民众参与不相适应的体制机制。另一方面,政治体制改革,尤其是政府功能的重塑与民主因素的增加对于中国现代阶层结构的培育而言,同样是十分重要的支撑因素。

  一定的国家制度体系建设与相应的国家治理能力

  将以上分析的作为政治体制改革支持条件的经济相对有效发展与社会结构的相对合理化在理论层面做进一步的归纳概括,可以说,政治体制改革的有效推进必须以一定的国家制度体系建设与相应的国家治理能力为基础。因为,不论是经济的发展还是社会结构的优化,都意味着相关制度机制的建设完善与相应国家治理能力的提升。当然,整体而言,国家制度体系建设也包括政治制度、体制机制的建设,国家治理能力也包括政治改革与发展的能力,但我们在此所强调的是作为政治体制改革的支持条件与能力基础的国家相关制度体系与相应治理能力。从制度体系与治理能力的角度论述政治体制改革的基础性条件,实际上就是将政治领域放到整个社会系统中来认识,将政治体制放到整个制度体制的宏观系统中来分析,从系统论的角度、从各领域改革的关联性看问题。这是因为,政治体制改革不可能单维推进,它需要在既定的制度环境下才能有效运转。构建与优化以经济制度与社会制度为重点,包含文化制度与生态文明制度在内的国家制度体系,不断提高国家在完善市场治理、维护秩序稳定、发展社会事业、实现社会公正、增进民族团结、推进价值整合、保障有效集中、增强社会活力、推动协同治理等方面的治理能力,有利于为政治体制改革的深化创造合宜的制度条件,奠定相应的国家能力基础。

  如果缺乏相应的制度支持,相关制度供给严重不足,公共权力缺乏相应的治理能力,各领域问题多多且积重难返、矛盾丛生,民主政治的建设与发展就会缺乏相应的条件和基础,政治体制改革不仅不会顺利推进,不仅会面临改革举措难以有效落实的局面,更有可能引发各种争论与冲突,扩大社会裂隙,激化社会矛盾。在这方面,新加坡国立大学郑永年提出的中国政治改革方面“国家制度在先,民主化在后”的观点具有一定启发意义。“从历史的角度看,中国的政治发展进程应当是基本国家制度建设在先,民主化随后。民主制度的有效运作不仅需要社会经济发展到一定的水平,更需要诸多基本国家制度成为其基础结构。世界上,凡是基本国家制度建设得好的国家,民主化过程比较和平,新建立的民主制度能够有效运作。反之,在缺乏基本国家制度的情况下,如果发生民主化,就会出现无政府状态、社会不稳定和政治的恶斗。”(郑永年:“中国必须进行社会改革攻坚战”,“爱思想”网站http://www.aisixiang.com/data/24076. html)“从国家制度建设的角度来看,中国今天所需要的不仅仅是人们追求已久的民主政治,更是基本国家制度建设。很多制度建设和民主化并不很相关,例如统一的市场制度、统一的暴力管理制度、法制系统、官僚制度、税收制度、金融制度、能够保障国家统一的中央地方关系制度等等。在今天的中国,这些制度还远远不健全。很难说,民主化能够推动这些方面的制度建设。如果这些基本国家制度没有建设好,民主化就会缺乏生存的制度根基。”(郑永年:“中国政改要以国家制度建设为中心”,社会学视野网http://www.sociologyol.org/shehuibankuai/sheh uipinglunliebiao/2007-10-02/3513.html)当然,郑永年强调的是民主化的制度基础,我们在此谈的是政治体制改革,比单纯的民主化内容要广泛得多,所以其论述与我们在此的分析并不完全对应。但其强调政治发展应重视相关国家制度建设这一点与我们的认识是一致的。

  强调政治体制改革的推进必须以国家制度体系建设与相应国家治理能力为基础与前提,并非意味着国家制度体系必须要达到何等样的完备程度,国家治理能力必须达到何等样的理想程度才行。它只是强调,政治的改革与发展应具备起码的国家制度基础和一定的国家治理能力基础。改革开放以来,在国家制度体系建设方面,在国家治理能力提升方面,我们付出了大量努力,进行了艰辛探索,也取得了相当的成就,但同时,制度建设方面仍有待于进一步健全完善,治理能力提高方面还需下更大气力。现阶段,中国改革发展处在全面建成小康社会的关键时期;处在完善社会主义市场经济体制的关键时期;处在工业化与城市化的关键时期;处在现代社会结构形成的关键时期;处在价值整合的关键时期,同时,也处在国家制度体系建设健全的关键时期以及提高国家治理能力的关键时期。在这样一个关键阶段,在不断推进相关国家制度体系建设的基础上切实增强相应国家治理能力,必将有利于政治体制改革的深入有效推进,而政治体制改革的不断深化则又将进一步推进国家制度体系建设、提高国家治理能力,使这两者更具实质性内容。

  结语

  以上从内在相关的三个方面对于当前政治体制改革推进所需的支持条件进行了宏观分析。当然,这三个方面因素和政治体制改革本身也是一种相互作用、相互推动的关系,也正是在这样一种相互的作用与促进中,中国的改革得以整体推进与全面深化。相应条件的具备并不意味着政治体制改革一定就能够取得突破,因为即使客观条件具备,改革的推进在很大程度上还取决于微观层面改革主导者的主观决心、意志勇气与战略选择,以及改革精英之间的关系状况。此外,各种突发因素与偶然因素的影响也应充分考虑到。但是,缺乏一定的条件支持,政治体改革的顺利有效推进则是不可能的。

  (作者:中共中央党校马克思主义理论教研部副教授;北京中医药大学人文学院讲师)

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