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政策执行网络:一种研究政策执行问题的理论探索

发布时间:2014/07/18作者:宋雄伟 来源:国家行政学院学报

摘要:“政策执行网络”建立在政策网络理论基础之上,思考和整合传统政策执行研究方法的元素和内容,试图克服和超越传统研究政策执行的理论范式,构建出一种适应“复杂多元权力格局”的整体式分析框架。


    作者:宋雄伟     文章来源:《国家行政学院学报》2014年第3期      日期:2014-07-18 浏览次数:1  次

  (国家行政学院,北京 100089)

  [关键词]政策执行;政策网络;基层官僚

  [中图分类号]D63[文献标识码]A[文章编号]1008-9314(2014)03-0066-05[收稿日期]2014-06-10

  [基金项目]本文系国家行政学院重大项目“新形势下廉洁政府建设研究”和国家行政学院院级课题“政策执行力与政府治理有效性研究”的阶段性成果

  [作者简介]宋雄伟(1983-),山西人,国家行政学院政治学教研部讲师,研究方向:公共政策与公共管理

  一、政策执行:“自上而下”与“自下而上”的争论

  在政策执行研究的发展历程中,“自上而下”和“自下而上”是两种研究的重要途径。基于马克斯韦伯(高度科层化的官僚制)、伍德罗·威尔逊(政治与行政分离)和泰勒(科学管理)理论贡献的基础上,“自上而下”理论流派关注政策目标的实现程度,试图总结出一系列达成政策目标的基本条件和必要困素①,强调中央政府在政策执行过程中的主导作用。普雷斯曼和维尔达夫斯基②,马兹曼尼亚和萨巴蒂尔③,凯尔尼等是主要代表。总体上讲,“自上而下”模式表明:执行是按照政策目标所说的去做,并以系统的方式对执行阶段进行控制,强化控制程序的制定,最大限度地减少冲突和政策目标偏离。然而,“自上而下”模式忽视了诸如价值观、利益、成员间横向纵向复杂关系、以及政策制定者又可能是执行者等多种因素。作为对“自上而下”模式的回应,“自下而上”理论流派强调政策执行中所包含的管理技能和组织文化因素,以及执行过程涉及利益各方谈判和建立共识的过程,同时,强调基层执行者拥有政策自由裁量权例如,利普斯基(Lipsky)的“基层官僚理论”强调在执行过程中基层官员享有的自由裁量权和自治权。。利普斯基、埃尔莫尔、霍金和波特、本森、吉恩等是其主要代表。总体上讲,“自下而上”的方法为我们分析执行过程提供了一种可替代方法,认识到执行过程的复杂性本森(Benson)提出政策执行领域中已经出现利益网络化现象,即“一些资源上相互依赖的复杂的组织,通过资源依赖的结构而区别于其他群体或复合体。。传统的“自上而下”和“自下而上”模式在实践中已证明它们在政策执行研究解释力度方面的弱点参阅丁煌、定明捷,《国外政策执行研究前沿述评》,公共行政评论,2011年第1期。。“自上而下”的模式忽略了政策不同阶段的互动性,基层的讨价还价和成员间的协商程序。“自下而上”的模式没有看到在执行过程中结构和组织的作用。

  二、政策网络:弥补争论的一种选择

  几十年来,政策网络形成了跨越多学科的研究体系,包括组织学、社会学、国际关系以及政治科学等[1]。从政治科学的学派中,政策网络的方法具有注重研究政策决策领域内稳定性和耐久性的特点。道丁认为:在政治学里,政策网络分析已经成为研究决策过程的主导范式。特别是英国和美国产生了许多利用政策网络理论对于决策机制的研究。

  英美学者通常认为政策网络是在特定问题领域中的一种国家——社会关系的模式。德国学者往往把政策网络作为政府官僚和市场的一种替代方式”[2]。例如,史密斯在《压力、权力与政策》一书中把政策网络框架作为对国家与社会之间的关系进行区分的一种手段[3]。与此同时,罗德斯的《理解治理》将政策网络作为一种新的治理形式,取代传统的描述模式和激励模式[4]。

  然而,学术界仍然缺乏利用政策网络框架分析政策执行过程的尝试。葛量洪试图使用政策网络的框架,通过对英国铁路私有化案例的分析解释未能预期的政策执行结果[5]。凯尔内将政策网络分析法运用到政策执行领域,并通过重新阐述政策网络在政策制定中的作用,将政策网络分析延伸到执行领域[6]。

  政策网络理论为执行研究提供了一个全新的框架,将“自上而下”和“自下而上”的方法结合在一起。正如理查兹所提出的,“政府不再是提供公共物品的唯一执行主体,其过程中包含了一系列组织机构和个体之间复杂的相互作用”[7]。特别是随着治理理论在理论界和实践界的延伸,国家性质已经从传统意义上的“国家中心论”渐变为“社会中心论”,从而使政策执行过程本身变得更加混乱和复杂,呈现出多元主体参与政策执行的多样化局面。从一个更宽的层面来讲,政策网络的研究方法出现在治理理论争论的大背景下,说明了政策网络在公共政策领域中日益提高的重要性。特别是,治理理论强调从自上而下的控制转变为国家,社会和市场的共同作用,要求在众多复杂的政策执行领域里进行更加广泛的协调与合作[8]。因此,政策网络方法提供了一个有用的工具来分析执行领域中的动态变化。

  三、“政策执行网络”:一个新的理论分析框架

  “政策执行网络”旨在打破“政策周期论”,将议程设置、政策制定以及政策评估等阶段有机整合起来;以辩证式、整体性和系统性的视角,搭建“结构与行动者”(Structure and Agency),“网络与环境”(Network and Environment)、“网络与结果”(Network

  图表1“政策执行网络”

  and Outcome)的三种辩证分析框架;将“利益(Interest)、价值(Value)和信息(Information)”作为三个核心分析元素;从“结构”的角度分析,承认因“资源和相互依赖程度不同”所造成的成员在执行网络中的不同位置;并强调个体行动者在政策执行过程中存在的大量的执行裁量权。

  (一)基于“网络与环境”,“结构与行动者”和“网络与结果”辩证式的分析框架

  “政策执行网络”为研究执行过程提供了一个框架。运用马斯和史密斯“辩证式政策网络”(Dialectical Network)模型作为全面分析政策执行的整体性视角和思维框架,该理论强调“网络与环境”、“结构与行动者”、“网络与结果”之间的三种辩证关系[9]。

  第一,网络与环境主要是指环境(政治、经济、意识形态等)影响网络中成员的权力平衡,同时,网络也反作用于环境,影响环境的变化。当我们分析政策执行过程时,必须考虑外在因素如何影响这些网络里的参与者,例如其他“经济网络、政治网络、意识形态网络,制度、政策目标输入过程、政治支持度、社会体制或是一些其他性质的网络”是如何影响政策执行网络的成员变化、资源分配和参与者的利益、价值和信息。

  “政策执行网络”同时打破“政策周期论”的模式,否定“人为刻画出”的政策过程“间隙”,考量议程设置、政策制定和政策评价是如何影响执行网络,特别是在政策制定阶段的参与者对执行阶段的实际影响。“政策执行网络”尝试运用整体性的方法认可不同政策阶段间的相互影响,相互作用,强调政策执行与其他阶段的不可分离性。例如,在政策执行网络中的“某些参与者”有能力去调解并减少环境对于执行的影响。同样,执行网络中的参与者可以利用他们的知识、技能、信息去适应环境的变化。乔丹和理查森也指出:“如果某些利益群体的诉求(价值层面和利益层面)在政策制定阶段不能得以体现,这些诉求转而会进入政策执行阶段,继续通过影响施加压力、参与执行过程和咨询等方式体现其诉求和利益”[10]。

  第二,结构强调制度性的安排,规则、法律等,行动者则指政策执行成员(组织或个人);“政策执行网络”中结构和行动者之间的互动关系提供了整合“自上而下”和“自下而上”两种政策执行研究方法的可能性。在“政策执行网络”里,总的来说有两种参与者——组织和个体——共同执行政策。在结构和行动者之间关系的交互分析中,结构和行动者的角色都被强调。换言之,要了解执行过程中不同参与者的互动过程,对组织结构的考虑是必不可少的,而且在分析执行过程时还要同时解释行动者的角色。

  第三,网络中成员的权力平衡、价值观和利益互动影响政策结果,政策结果同时也会反作用于网络中的权力平衡,利益关系和价值诉求。“政策执行网络”考虑网络和结果的互动关系。当我们将此引入执行过程的研究中时,必须考虑政策执行结果在执行过程中的作用。首先,特殊的政策执行结果可能会导致执行网络中成员的改变或者成员资源的失衡。其次,执行结果可能会对更广泛的社会结构产生影响,这种社会结构改变会影响执行网络里参与者的利益和影响力。

  然而,即使“政策执行网络”强调了结构和行动者的互动关系,但仍需要解释不同参与者如何在执行过程中互动。马斯和史密斯提供了一个研究政策执行的辩证式框架,然而,缺乏对政策执行过程进行实质性分析的元素。我们怎样才能足够了解执行参与者的技能、知识、价值、占有资源程度和利益取向?如何了解执行过程中参与者是如何“讨价还价”的,并在利益取向、价值取向和信息拥有上发生转化?如何能解释为什么是这些参与者而不是其他参与者参与到此过程中?为了说明不同参与者间的互动模式,以及执行中所形成的“强结构”,“强—强结构”,以及“强—弱结构”,就必要在“政策执行网络”中引入一些解释性理论元素,以分析不同参与者在政策执行中的行为。网络中成员中的组织和个人是解释政策执行阻滞中是重要的变量因素。

  “政策执行网络”中吸收罗德斯的“政策社群”(Policy Community)和“议题网络”(Issue Network)模型和利普斯基的“基层官僚自主性”(Street-level Bureaucrats)模型,分别解释政策执行网络中组织间的互动,基层一线人员的作用,以及组织与基层一线人员的互动关系。

  (二)“结构”层面的中观分析

  罗德斯的“结构中心”中层政策网络理论用于理解分析组织间如何互动的。罗德斯的“结构中心”中层政策网络理论对公共政策执行的研究提出了一个重要理论,提供了一个明确的政府组织机构间互动理论的流程。其理论框架建立在“权力资源依赖理论”基础上,包含五个基本命题:(1)任何组织都在资源上依赖于其他组织;(2)为了实现自己的目标,组织之间不得不交换资源;(3)尽管组织的决策受到其他组织的限制,但是,占支配地位的组织总会保留自由裁量权,并运用这种权力主导组织间关系和资源分配;(4)占支配地位的组织在游戏规则范围内运用策略来主导交换过程;(5)自由裁量权程度的变化是组织互动的目标和潜在的相对权力相互作用的结果,这种潜在的相对权力是组织间资源交换的结果[11]。基于以上五个基本命题,“政策执行网络”中的组织运用其有形或无形的资源来保证其权和优势地位,基于不同的利益、价值和信息诉求,易形成三种不同类型的结构形式,即“强结构”,“强—强结构”和“强—弱结构”,并对政策执行过程产生不同影响。

  第一,政策执行过程中,当组织中成员在价值观,利益诉求以及信息拥有相一致的情况下,且同时拥有大量资源时,容易形成“强结构”。其特点是:关系稳定,长期固定的成员,对有关政策议题的事务进行频繁、高质量互动,所有的参与者共享基本价值并接受政策结果的合法性,所有的参与者拥有资源,基本关系是一种资源互换的关系,并基于共同提供服务的责任而垂直独立,和其它网络绝缘并且具有不变性;他们综合程度高,且通常是建立在政府的主要功能利益基础之上。当这种“强结构”中的成员对于政策产生认同,将会极大地促进政策执行的过程,削减成本;反之亦然。

  第二,如果在“政策执行网络”结构中,有两类权力资源相互依赖程度高,但利益诉求、价值观和信息拥有完全相反的结构时,便会产生“强—强结构”,这种结构将对于政策执行过程造成极大的不稳定性,易产生形式多样的“博弈形为”。在这种不断的博弈过程中,随着成员在利益、价值和信息上的不断转化和妥协,“强—强结构”可能会相互融合形成“强结构”,也有可能进一步相互排斥,从而产生执行阻滞现象。

  第三,在执行过程中还容易形成“强—弱结构”。“弱结构”的基本特征是政策执行过程中拥有大量成员,涵盖范围广泛的利益,成员间接触的频率和集中程度不断变化,且持续性大幅度波动,存在协议,但冲突时常浮现,参与者拥有非常有限的资源,基本的关系是协商,多样化的资源分配,成员资格开放、组织不稳定、纵向的权力等级和权力支配很少,没有一个统一的中心,决策的产生往往是不同群体松散交流的结果。通常“弱结构”不足以在政策执行过程中产生重大影响,因此会通过各种渠道靠近“强结构”。在这种“强—弱结构”关系的互动中,会出现“强结构”把“弱结构”吸纳到政策执行过程中,或将其排斥在外的现象,“强结构”处于强势主导地位。

  (三)微观层次的“个体行动者”

  “政策执行网络”中强调微观层次的“个体行动者”在执行过程中的自由裁量权利普斯基在著作《基层官僚理论:基层官员的困境》中对于“个体行动者”的作用和在执行过程中的角色进行了详细地解释和分析,意在指出基层个体行动者(一线执行人员)拥有巨大的权力 。。 “个体行动者”虽然在“结构”中受制度和规则的约束和限制,但其却在利益、价值、信息、资源、作为/不作为,态度等方面拥有大量的执行自由权,并以执行过程中的“合作、抵抗和不作为”表现。

  1“个体行动者”在决策中的自由裁量权

  “个体行动者”不仅为政策执行者,事实上经常作为决策者的角色出现。第一,“个体行动者”所享有的信息和专业知识等因素构成了他们权力的源泉。在大多数组织中,“个体行动者”具有其机构赋予的相当大的自由裁量权,直接决定了工作的质量、效益和利益分配等方面。特别是,“个体行动者”的专业程度决定了其享有自由裁量权的大小。

  第二,虽然规则和制度在一定程度上规范着基层官僚的决策权,但是,规则之间可能互相冲突,不利于监督执行者,从而产生基层自由裁量权。由于任务的复杂性,“个体行动者”往往以不同的方式执行规则,条例和指示。第三,“个体行动者”有着与管理者不同的工作重点,“个体行动者”更感兴趣将工作风险最小化和减少工作的不适性,最大限度地满足个人收入和实现成就感。管理者更关心的是工作效果,减少成本以及达成组织部门目标。管理者和“个体行动者”之间关系有两个特点:一是具有内在的冲突关系,二是具有相互依存的关系。“个体行动者”并不总是遵守部门的目标,他们在执行过程中行使着决策权。“个体行动者”在抵抗来自组织机构压力的同时,会灵活的调动其自有的资源从而使这种关系变得更加复杂。此外,“个体行动者”的兴趣在于根据自己偏好处理工作,即使管理者试图限制他们的自由裁量权,“个体行动者”也会通过自己的资源保持和扩大其自主权。特别是,“个体行动者”充分享受着集体资源所创造的自由裁量权和形成的维护利益的能力。例如,在现代公务员制度下,解雇基层官僚的成本巨大。

  2“个体行动者”面对执行困境的选择

  “个体行动者”在执行政策实践中总是面对很多困境:(1)“个体行动者”资源总是相对不足;(2)社会大众的服务要求不断增加;(3)组织机构的目标通常是模糊、不明确或矛盾的;(4)以目标为导向的绩效评估往往难以估量。“个体行动者”总是在资源不足、需求不断增加的情境下工作。他们承受着较大的工作压力为社会大众提供服务。“个体行动者”在处理不确定性时会做出三种反应:(1)采取“限制需求”的方式,最大限度地使社会大众尽量遵守服务程序;(2)转变工作理念,以降低或限制社会大众的需求目标;(3)转变社会对服务的态度,使工作目标和绩效之间的差距更易被接受。“个体行动者”已经找到作为执行者走出困境的一些方式,而这种方式有可能是非正式的程序,并与组织机构政策的规定完全相反。

  3“个体行动者”在问责制中的自由裁量权

  问责制不仅是指向上级请示或者按上级的意思对自己的行为负责。对于组织机构而言,由于基层官僚行使程度较高的自由裁量权,问责制几乎是不可能实现的。作为公共管理者,他们试图通过减少自由裁量权和约束选择使基层官僚更负责任。公共管理者通常采用“目标明晰化”和“绩效体系”来提高“个体行动者”的责任感。但是,管理者不得不面对一些不可预期的问题。第一,“个体行动者”对组织机构的责任。通过行政控制来加强问责制,是组织机构约束“个体行动者”行为,并使他们的行为始终与政策保持一致的最常见方法。明确清晰的目标可以帮助加强“个体行动者”的责任感。然而,如果公共管理者自己都不能确定清晰的目标,“个体行动者”又如何才能实现这些目标?另外,大多数“个体行动者”的工作本质上是注重工作质量和效果,而不是简单数量相加。只注重数字很难保证执行措施的准确性。

  此外,由于“个体行动者”往往行使自由裁量权以达到改善他们业绩的目标。组织机构越采取措施增加对“个体行动者”的控制,“个体行动者”就越会逃避或抵消这种控制”[12]。这种关系则会进一步导致组织中上级与下级信任程度的降低,下属会更不愿意承担责任。第二,“个体行动者”对社会大众的责任。首先,社会大众属于“弱势”群体,他们与“个体行动者”之间的关系是不平等,且长期处于不利地位。“个体行动者”可以对社会大众的需求采取冷漠态度,不提供相应服务,或运用拥有的信息和技术转移社会大众的需求。“个体行动者”对社会大众的控制主要体现在以下四个方面:(1)组织所赋予的分配福利和资源的权力;(2)构建组织机构与社会大众的互动环境;(3)指导社会大众如何取得公共服务;(4)通过对社会大众进行精神奖励和处罚与其形成某种关系。

  四、小结

  “政策执行网络”是从“自上而下”和“自下而上”的方法发展而来,该方法关注发生了什么和为什么发生,而不是简单地关注“执行是否符合规定程序、时间和条件限制的要求等”[13]。这里再次概括“政策执行网络”范式的六个特征:第一,强调辩证式、整体性和系统性的分析政策执行过程,搭建“结构与行动者”,“网络与环境”、“网络与结果”的三种辩证分析框架。将执行环境、执行结构、执行成员(组织和个体)和执行结果嵌入在一个模型中。“政策执行网络”运用“政策阶段论”对参与到整个网络的执行参与者进行分类以及对他们在政策过程中的状态和角色进行定位和分析。第二,将“利益、价和信息”作为三个核心分析元素,并依据于不同的情值境,执行成员类型和政策类型而具体分析“执行成员”中组织间关系,以及组织与个人关系(即结构与行动者间的关系)。第三,从“结构”的角度分析,承认因“资源和相互依赖程度不同”所造成的成员在执行网络中的不同位置。政策执行网络既可以是一个相对封闭的系统,完全由“强网络结构”主导,也可以是相对开放的系统,形成“强—强相互妥协”或“强—弱相互谈判”的网络结构。第四,强调执行成员间的协商、交流、妥协和互相学习机制,从而转换执行成员的价值和行为,促成“合作”或“对抗”,对政策执行效果产生影响。第五,打破“政策周期论”,将议程设置、政策制定以及政策评估等阶段有机整合起来。重视研究前期议程设置,政策制定,以及政策评估中因利益、信息和价值不同而导致的对于政策执行过程的不同影响。第六,强调“个体行动者”在政策执行过程中的重要性。他们的利益、价值、资源、工作环境、激励程度等都可以给予基层公务员大量的执行裁量权,对政策执行效果会产生重要影响。

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