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改革攻坚与党的执政模式现代化

发布时间:2014/05/16作者:李海青 来源:《北京行政学院学报》2014年2期

摘要:中国改革的关键在党。而在全面建成小康社会的决定性阶段,能否真正攻坚克难,切实将改革推进前进,党的执政模式的现代化尤为关键。执政模式包括执政理念以及实现理念的执政方式。


  中国改革的关键在党。而在全面建成小康社会的决定性阶段,能否真正攻坚克难,切实将改革推进前进,党的执政模式的现代化尤为关键。执政模式包括执政理念以及实现理念的执政方式。相应地,执政模式的现代化包括执政理念的现代化与执政方式的现代化。执政理念的现代化是指打破党权管控一切、直接干预一切的传统思维,在深刻把握现代政治文明内涵与发展规律的基础上,形成、确立与现代市场经济、民主政治及公民社会的发展要求相适应的执政理念。执政方式的现代化则是指以已确立的现代执政理念为指导,不断推进相关领域的改革,着力构建规范、有效、稳定的执政制度架构与体制机制。

  改革开放以来,适应于中国社会的发展要求,我们党认真思考、积极探索、不断推进执政模式的现代化,不论就理论认识还是就实践发展而言,传统的执政模式正在被逐渐突破,现代执政模式正在逐步确立与生成。一定意义上讲,30多年的一部改革开放史也就是一部党的执政模式的探索与变革史。党的执政模式的现代化既是中国现代化的重要内容、关键与保证,中国现代化的整体发展与不断推进又对党的执政模式的现代化提出了进一步的要求。就此而言,党的执政模式现代化与中国现代化的整体推进构成了一个互动性反馈循环,呈现为一个双向作用过程。今天,两者的这种双向互动,这种反馈循环又达到了一个新的关键节点。这一节点的关键性是由中国改革由易到难的渐进特点所导致的改革攻坚形势决定的。攻坚阶段的中国改革面临着方方面面的矛盾、问题与挑战,而且很多是长期积累下的、结构性的复杂矛盾与棘手问题。特别是我们现在进入了全面建成小康社会的决定性阶段,党对于人民的承诺不能落空,改革可谓形势紧、任务重、时间迫。这种整体形势说明中国的改革正面临着自1978年三中全会改革大幕拉启、1992年社会主义市场经济体制开始建立之后的第三个关键节点。中国改革能否再创辉煌,中国现代化能否实现再一次的质的跃迁,在很大程度上就决定于这一关键节点能否突破。由于我们党是执政党,是中国改革的领导力量,这一关键节点能否突破实际上是对我们党在新的时代条件下执政能力的重大考验。紧迫的改革形势与执政党的关键地位要求我们党必须要加快变革与各方面任务、要求不相适应的传统执政模式,推进执政模式的现代化。

  传统执政模式的这种加快变革涉及方方面面的内容。以下着重从政治、经济、社会三个领域予以分析。

  一

  就政治领域而言,一方面,改革开放以来,执政党传统的执政模式已获得很大突破,这表现为法治的日益确立、民主的渐进发展、行政体制的不断改革等等。但另一方面,由于路径依赖的巨大惯性、教条化的思想束缚以及现实的利益阻力,执政模式的这种现代化转变又是不彻底的。这种不彻底性在政治领域的主要表现,一是对党政(国家政治权力系统)关系问题的认识尚不到位。邓小平在改革之初就多次批评的这一问题在新的形势下并没有得到更大程度的强调与更为切实的解决。二是在党的领导与人民当家作主的关系问题上,人民当家作主的理念往往有意无意地被替民作主的意识所替代。

  (一)党政分开曾是上一世纪80年代政治体制改革的“重头戏”。改革开放之初,邓小平对这一问题曾多次强调。1980年在《党和国家领导制度的改革》讲话中,邓小平就指出要着手解决党政不分、以党代政问题。1986年6月在《在全体人民中树立法制观念》的讲话中,邓小平强调:“党管政府怎么管法,也需要总结经验。党政分开,从十一届三中全会以后就提出了这个问题。我们坚持党的领导,问题是党善于不善于领导。党要善于领导,不能干预太多,应该从中央开始。这样提不会削弱党的领导。干预太多,搞不好倒会削弱党的领导,恐怕是这样一个道理。”[1]1986年9月至11月关于政治体制改革的几次谈话中,邓小平又强调:“要通过改革,处理好法治和人治的关系,处理好党和政府的关系。党的领导是不能动摇的,但党要善于领导,党政需要分开,这个问题要提上议事日程。”“改革的内容,首先是党政要分开,解决党如何善于领导的问题。这是关键,要放在第一位。”“效率不高同机构臃肿、人浮于事、作风拖拉有关,但更主要的是涉及党政不分,在很多事情上党代替了政府工作,党和政府很多机构重复。我们要坚持党的领导,不能放弃这一条,但是党要善于领导。几年前就提出这个问题了,但如何做还没有考虑清楚。”[2]

  实际上,邓小平的这些看法代表了当时党中央的集体认识。比如党的十二大报告就明确指出:“党不是向群众发号施令的权力组织,也不是行政组织和生产组织。……党的领导主要是思想政治和方针政策的领导,是对于干部的选拔、分配、考核和监督,不应当等同于政府和企业的行政工作和生产指挥。党不应当包办代替它们的工作。只有这样,党才能保证政府和企业独立地、有效地进行工作,自己也才能集中精力研究制定重要的政策,检查政策的执行,加强对党内外干部和群众的思想政治工作。”[3]党的十三大报告政治体制改革部分第一个问题就是“实行党政分开”,阐述的比十二大报告更具体,也更透彻。“政治体制改革的关键首先是党政分开。……党的领导是政治领导,即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。党对国家事务实行政治领导的主要方式是:使党的主张经过法定程序变成国家意志,通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众,实现党的路线、方针、政策。党和国家政权机关的性质不同,职能不同,组织形式和工作方式不同。应当改革党的领导制度,划清党组织和国家政权的职能,理顺党组织与人民代表大会、政府、司法机关、群众团体、企事业单位和其他各种社会组织之间的关系,做到各司其职,并且逐步走向制度化。”“党政不分实际上降低了党的领导地位,削弱了党的领导作用,党政分开才能更好地实现党的领导作用,提高党的领导水平;党政不分使党顾不上抓自身的建设,党政分开才能保证做到‘党要管党’;党政不分使党处于行政工作第一线,容易成为矛盾的一个方面甚至处在矛盾的焦点上,党政分开才能使党驾驭矛盾,总揽全局,真正发挥协调各方的作用;党政不分使党处在直接执行者的地位,党政分开才能使党组织较好地行使监督职能,有效地防止和克服官僚主义。”[4]

  正是在上述认识指导下,十一届三中全会以后我们党开始采取措施解决党政不分问题,并取得较为明显的进展,但1989年之后,这一改革却基本搁置下来,政治体制改革的关注点主要转向了民主与法治建设,特别是加大了行政体制的改革力度以推进经济发展。现在来看,这一改革的基本搁置,一方面是由于当时国内外政治形势的影响,另一方面也是由于这一问题直接关涉执政党这一中国改革的领导核心,尽管党的全国代表大会报告在理论上对此的阐述已相对透彻,但传统执政模式的破除并非易事。传统执政理念根深蒂固,持此理念者对于党政分开的持续推进始终存在动摇党的领导的担心与忧惧。此外,既得利益的因素也阻碍着相关改革的推进。

  由于以上各种原因,上一世纪90年代以来,党政不分的问题没有在原来改革基础上得到更为深入的推进解决,反而呈现出某种强化趋势。我国学者王贵秀在《中国政治体制改革之路》一书中列举了这些年来党政不分、以党代政问题的主要表现:党政兼职过多的现象,主要表现为书记兼任行政首长的问题得到了解决,而党委书记兼任人大主任的问题却又出现了,而且在不长的时间里日益普遍化,大有走向制度化的态势;作为党政不分重要组织载体的党与政府重叠的“对口部”被取消了,而涵盖几个政府部门并与之相对应的“对口委”(即各种“工委”)却又普遍出现了;很容易成为党政不分、以党代政的组织载体的党组曾被一度取消了,而后又重新恢复,并进一步扩大和强化;政府的机构和人员一次又一次地进行了精简,而党的机构却在不声不响地不断膨胀,这也使党的组织过多干涉具体政务的现象难以避免;等等。[5]其实,除了 王贵秀先生所指出的以外,党政不分的最主要表现是党的组织、党的干部特别是书记对于国家政治权力系统事务的直接干预,管得过宽、过细,这在地方层面与部门层面表现得非常明显。党和国家政权本来是两种性质与职能不同的组织系统,它们在组织上不具有领导与被领导的关系,或者说,不具有上下级隶属关系。但实际上,各级党组织已经处于同级国家政权机关领导中心的地位,已经国家化、行政化了。这种现实,与我们党一直强调的党对国家政权的领导必须通过国家权力机关,而不能直接干预国家政权机关的工作,行使政权机关的职权的理念是相违背的,与我国宪法关于人民代表大会地位的论述也是相违背的。

  这种与执政理念及宪法法理的违背表明了现实中党政关系的扭曲与错位,党本身应有的功能定位在实际中发生了偏差:人民性逐步弱化而行政性逐渐增强。这种偏差不论对党本身的执政而言,还是对整个中国改革的推进而言,影响都是极为消极的。就政党的本性来说,掌握政治权力当然是其目的,但其之所以可能掌权,是因为代表了范围不同的民众的利益,能够获得民众的支持,具有人民性。就此而言,政党要想具有牢固的执政基础,最大程度地保持自身的生机与活力,必须始终注意扎根于最广大的民众之中,而不能脱离于人民之外。这既是近代以来政党政治的通则,更是马克思主义执政党一贯秉持的价值理念。而如果执政党逐渐行政化、国家化,既会因繁琐行政事务之累而难有充分时间密切与人民之联系,思考关乎全局之大事,也会因党政不分所掌握的巨大权力与利益之腐蚀而难保为民之初衷。其时,官僚主义、文牍主义、形式主义、脱离民众、贪污腐化、与民争利等等问题就会难以遏制。在这种情况下,政党执政的群众基础就会逐渐弱化乃至丧失。就此而言,党政分开问题确实兹事体大,今日中国改革再也不能不虑。

  当然,党政分开自然不是说党政在任何方面都应毫无干系,而是要明确两者的不同性质、不同职能、不同组织形式和工作方式,继而在此区别的基础上找到两者合适的连接点,从而理顺两者的关系并使之逐步制度化。执政党要遵循政党政治原理,努力保持自己的人民性,把相当时间和精力用在尽可能广泛地联系民众,倾听民众呼声,整合民众利益诉求。这是执政党的执政之基与安身立命之本。在此基础之上,执政党应通过国家权力机关经法定程序将以民意为基础的自身意志转化为国家意志,而非是将自身行政化,直接去干预国家政权系统的工作。换言之,党与政的对接口应是国家权力机关即各级人民代表大会,而不是国家行政机关或司法机关。最高人民法院副院长江必新曾撰文对此作过透彻分析。他认为,执政党应当与行政机关和司法机关分开,而与国家权力机关保持高度的融合。政党作为吸纳、整合、表达民意的工具应当主要在权力机关活动。在国家立法、行政、司法、军事诸种权力中,只有立法或权力机关适合于政党活动。党通过权力机关的四种权力,即立法或制定政策权、人事选举任免权、重大事项决策权、监督权和罢免权就足以实现对行政、军事、司法诸权的控制和对国家其他公共权力机关的领导,完全没有必要由党的组织直接干预行政机关和司法机关的具体事务。[6]

  既然执政党的决定和主张通过国家权力机关变为了国家意志,变为了国家的宪法与法律,国家政权系统与民众遵守国家宪法与法律实际上也就实现了党的领导。就此而言,党对于国家事务的领导应是间接的而不是直接的,应是原则的而不是具体的,应是幕后的而不是台前的,应主要靠主张的正确性而非执政的强制性。“可以肯定,按照这样的领导方式来实行党的领导,一定会使党的领导大为改善,使党的领导更有效、更得力。用这样的方式来实现党的政治领导,要比那种依靠权力的强制,直接干预和管理国家事务困难得多,对党的组织和党员来说要求更高。全党应当适应新的形势,在改革中不断探索,总结经验,努力学会运用新的领导方式来实现党对国家和社会生活的领导。”[7]

  (二)没有民主就没有社会主义,就没有社会主义现代化。民主是社会主义的生命。这些理念的提出表明民主对于社会主义的价值已经成为一种普遍共识。实践中,基层民主的逐步推进、公民参与的逐渐发展、人大制度的逐步健全,中国民主政治建设的成就亦是有目共睹。但观诸现实,不能不承认,过分强调执政党本身的代表性,过分强调替人民当家作主,在某种程度上忽视公民主体地位与具体利益诉求的思维与现象仍是较为普遍的。强调人民民主与有意无意地总想替人民当家作主,两种不同思维反映出当前一些党的干部头脑中实际存在的矛盾与不一致。这种实际存在的矛盾与不一致表明在党的领导与人民当家作主关系问题上仍需进一步廓清有关错误认识,真正树立现代政治文明理念。

  在人民民主问题上的错误思维与现象之存在,原因是多方面的。其一是中国传统政治文化的影响。中国几千年来积淀的官本位思想以及政治就是“牧民”的观念在某些党员干部头脑中还是印记深深,难以拔除。这与近现代以来中国社会缺乏有效的现代价值启蒙有很大关系。其二是由于传统执政模式的惯性。在革命战争时期就已形成,在社会主义建设时期得以延续甚至强化的高度管制的治理模式在改革开放以后虽渐有改变但并未被彻底打破。按照这种执政思维,只有作为人民的代表直接出面把权力牢牢掌握在自己手中,才叫执政,才能保证执政地位不受影响,而人民一旦在各领域真正确立自主地位,似乎就会冲击和影响党的执政地位。已经习惯于站在台前替民作主、代表人民了,现在要打破这种思维,难度自然很大。其三是现实利益因素的影响。思维最终不可能脱离利益。替民作主和由民作主,两种不同的执政思维,最终必然体现为不同的利益结果。过分强调代表性,有意无意地总是想替民作主,在很大程度上更便于某些党员干部不规范地追求自身或部门、地区的特殊利益。当前征地拆迁过程中某些地方党组织和党员干部对于利益冲突的直接卷入,赤裸裸地与民争利,很多都是在促进本地经济社会发展,有利于百姓的名义下做出的。基于利益的考虑,总想替民作主也就不难理解了。

  中国改革推进到今天,这种过分强调为民作主、有意无意弱化公民自主权利的执政理念与方式已经暴露出了巨大的问题。其一,随着中国社会的发展特别是社会结构、成分的愈益复杂化,民众的利益诉求愈益多样化。执政党所能代表的只是全体民众的根本利益、整体利益和长远利益。执政党只能以正确的方式来协调各种不同的利益关系,不应该、也不可能直接作为这些千差万别具体利益的代表者。而大量具体的利益诉求只能由民众自己表达与维护。其二,在现阶段的利益矛盾与冲突中,相当一部分是干群的矛盾与冲突问题,民众对抗党委机关和党员干部的行为时有发生,好像党和人民成为了不同的利益主体。这种情况不能不迫使我们反思传统执政模式之弊。其三,现实中公民政治参与机制不健全不完善,民众缺乏有效的利益表达与维护渠道,从而导致社会矛盾大量积压,群体性事件不断,严重影响社会的和谐稳定与长治久安。其四,没有有效的民众参与与监督制约,党员干部的贪腐行为触目惊心。而党内的贪腐在迅速消耗着多少年来共产党在民众中辛辛苦苦建立起来的信任与认同,这种情况如果长期持续,党的执政基础将受到极大破坏。1945年毛泽东与黄炎培关于历史兴亡周期律的对话,其实质就是民主与党的领导的关系问题。针对黄炎培提出的一人、一家、一团体,一地方、乃至一国“其兴也勃焉”、“其亡也忽焉”的历史兴亡周期律,毛泽东回答:我们已经找到了新路,我们能跳出这周期律。这条新路,就是民主。只有让人民起来监督政府,政府才不敢松懈。只有人人起来负责,才不会人亡政息。毛泽东与黄炎培的“窑洞对”距今已近70年,但所涉及的问题直到今天依然是我们需要认真思考与解决的。

  现实中的问题表明传统的执政模式需要切实打破、有效变革。实际上,对于党的领导与人民当家作主的关系问题,我们党在多年探索的基础上已经提出了一条根本的价值原则,即党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。按照这一原则,宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的体现,依法治国作为中间项来保证党的领导和人民当家作主的有机统一。辩证分析,一方面,这一理念反映了客观现实的要求,也符合中国的国情,其提出表明了我们认识的深化。另一方面,也应看到,三统一本身的提法又是较为笼统的。在党的领导的各个环节如何切实体现与保障人民当家作主,在改革不断推进的背景下如何更有效地加强和改进党的建设使之更为适应民众的民主诉求等等都需要更为细致的分析。如果没有这种更为细致、认真而具体的研究,抽象、笼统而一般性的回答往往难以切实有效的指导实践。在深刻理解现代政治文明内涵的基础上,不断深化对中国特色社会主义民主政治建设与发展规律的认识,推进执政模式的现代化,已成为摆在执政党面前一项刻不容缓的极端紧要任务。

  二

  在经济领域,改革开放以来,我们明确了市场化的改革方向,社会主义市场经济体制得以建立并不断完善。就思想认识而言,在姓公姓私、姓社姓资的问题上实现了思想解放,深化了对公有制含义的理解,明确公有制经济不仅包括国有经济和集体经济,而且包括混合所有制经济中的国有成分和集体成分。在实践中,打破传统“一大二公”的所有制模式,逐步确立了以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的社会主义初级阶段基本经济制度。正是由于对传统理念与体制机制的不断突破与改革,中国经济建设才取得了举世瞩目的伟大成就。

  然而,审视、反思上世纪90年代后期以来的中国经济发展历程,笔者认为,这一领域的改革实践仍具有很大的不彻底性。而改革实践的不彻底又源于思想认识的不彻底。这种思想认识的不彻底集中表现为:将公有制经济形式单纯理解为国有经济、集体经济以及混合所有制经济中的国有成分和集体成分,好像只有与公权力有关的经济形式才有资格称为“公”,而其他的只能称为“非公”。实际上,将公有经济由单纯的国有经济和集体经济拓展到混合所有制经济中的国有成分和集体成分,只是一种范围的拓宽,但传统的公有观念,即国有和集体所有才属于公有的观念并未真正突破。而这一观念恰恰是传统斯大林模式在经济制度方面的核心理念。这种仅将国有与集体所有视为公有的传统理念,实际了自觉不自觉地反映了这样一种认识:只有直接掌控大量经济资源、直接干预经济,执政党执政的经济基础才会稳固。国有经济、集体经济以及相关成分都被视为在政治上可控而可信的,而所谓“非公经济”则由于不能直接控制,因而不能完全可信。换言之,这种传统公有理念暗含着一种或明或暗的经济上的对立思维,其实质是革命战争年代阶级斗争思维的遗存与延续。就此而言,传统的公有理念、计划经济思维及相应体制机制应继续大力破除,在根本的理论认识问题上亟需进一步思想解放。

  实际上,按照马克思的理论,未来理想社会的公有制是社会公有制,生产资料归于全体社会成员所有,而不是现实中的国家(政府)和集体占有。只是在无产阶级专政向共产主义的过渡阶段,才暂时实行国家所有制。并且,国家所有制的实行还有一个前提条件,即国家政权切实为人民所掌握与控制。民主是保障生产资料集中在国家手中但人民又可以切实占有的政治前提。正是由于这个原因,《共产党宣言》才强调,无产阶级首先要上升为统治阶级,争得民主,然后再把一切生产工具集中在国家手中。在这个意义上,由社会成员共同所有、平等参与、公平共享成果的社会公有制实际上比国家所有和集体所有的公有制形式更符合马克思主义公有制的本来含义。所以,在公有制内涵方面,必须要继续打破僵化认识,进一步解放思想,真正把社会所有这一维度包括进来。

  按以上理解,改革开放以来,我国在经济发展中出现的股份制、股份合作制、各种基金以及社团、社区经济等也都属于公有制经济形式。这些公有制经济形式的特点在于:一方面,资本或生产资料作为一个整体由公共占有而不是私人占有,因而不是个体私有制。另一方面,资本或生产资料的最终所有权属于劳动者个人而不是属于国家或集体等共同体,因而其不是传统公有制。它们是公共占有与个人所有相统一,产权主体多元化、管理社会化、分配方式多样化的新型公有制形式。其比传统公有制更强调生产资料的社会共同占有,更强调这种共同占有与个人所有的真正统一,更符合社会主义公有制的本质要求。这些新型公有制形式由于与个人财产权利直接相关,所以更能有效激发生产要素所有者的积极性、主动性与创造性,更有利于社会资源配置效率的提高。每个社会成员都能够利用自身所掌握的分散的个体性知识与信息来从事微观的经济活动,而产权主体多元化、管理社会化、决策民主化又充分地对个体的知识进行了整合与集成,经济活动由此可以不断注入新的知识增量。

  国内理论界在此问题的认识上也早实现突破。何伟在《股份制与社会所有制》一书中认为,社会主义经济基础准确的、科学的定位不应是国有经济,而是社会所有制。社会所有制是公有制,但不同于一般公有制,它是适应社会化大生产要求的一种公有制。其具体实现形式,有国有制、集体所有制、合作制、股份制、各种基金以及社团所有制等。[8]王祖强在《社会主义所有制理论的创新与发展》一书中提出,社会所有制是社会主义所有制的本质。社会所有制是建立在社会化生产基础上的联合起来的劳动者个人所有制,其主体(所有者)是联合起来的劳动者,其客体是高度社会化的生产资料。其本质是自由劳动力与自由资本在全社会范围内自由、平等的联合或结合。社会所有制的具体形式包括劳动者股份所有制、国家所有制、集体所有制、基金所有制和社团所有制等。其中,劳动者股份所有制是社会所有制的主要形式。[9]厉以宁在《论新公有制企业》一文中提出,在从计划经济体制转入市场经济体制后,传统公有制企业应当转变为同市场经济相适应的新公有制企业。新公有制企业有四种表现形式:第一种形式就是经过改制的新的国家所有制,第二种形式是国家控股或国家参股的股份制企业;第三种形式是大量存在的没有国家投资的公众持股企业。在这种新公有制形式之下,还包括了像工会、商会这样的社会团体,或像街道、居民区这样的社区,用公众集资的钱所举办的企业。第四种形式是即公益性基金所有制所办的企业。[10] 以上各家观点尽管并不完全一致,但都突出了社会所有这一社会主义公有制的本质内涵。

  将社会所有视为现代公有制的本质内涵,不仅有利于在实践中解除一直戴在“非公经济”头上的意识形态偏见帽子,从根本上讲也有利于实现中国经济的结构优化与可持续发展。就前者而言,尽管现在党和国家的文件明确提出“非公经济”是社会主义市场经济的重要组成部分,主张各种所有制平等竞争,但实际上,不论在思想认识还是在政策待遇方面,对于所谓“非公经济”的歧视一直存在。如果思想能够进一步解放,我们就不应再担心、忧惧随“非公经济”的发展,公有制主体地位受影响、社会主义经济基础被削弱的问题。因为按照对公有制内涵的新认识,我们现在所谓“非公经济”很大一部分都属于公有制经济的新形式。它们的不断发展说明中国社会的公有制经济基础不但没有被削弱,反而更加稳固。而与之相反,将社会主义经济基础仅仅界定为全民所有制和集体所有制,既不符合马克思主义原本的理论旨趣,更不符合现实中“非公经济”迅速发展的实际。

  就后者而言,如果仅仅将国有和集体所有视为社会主义公有并在制度、政策上过度倾斜扶持,中国经济极有可能在未来的发展中遭遇重大危机与挫折,尽管现在一些国有企业还能通过垄断获得大量利润。除了众所周知的行政性垄断对于市场经济秩序造成的不利影响以及低的创新效率外,中国庞大国有企业所面临的真正风险在于,在未来全球性的产业转换升级中,很多国有企业所涉及的产业将不可避免地沦为夕阳产业,届时其生存本身都将成为问题,必然会成为整个国家与社会的沉重负担。具体而言,目前,国家大力支持的垄断企业很大一部分铆定在资源产业、重化工业与制造业。这些产业如果一直由垄断企业铆定,如果其在未来全球性的产业结构调整中一旦丧失优势,或需重组,那时的改革成本将更为高昂,引发的社会利益矛盾亦有可能十分剧烈。[11]因为,倾注了国家大量资源,牵扯众多重大利益关系,规模巨大,乃至“大到不能倒”的垄断企业往往很难像其他类型企业那样灵活地根据市场需求进行结构调整与产业升级。它的改革受到政治、经济、社会、意识形态等多方面因素的制约。而政府投入越大、各方面制约越大、调整越慢,代价就越高。历次的国企改革都证明了这一点。“一旦国家向特定的企业或部门承诺了资源和特权,那么当这些企业显然需要进行重组或者其他国家的竞争者超过了它们的时候,政府就很难‘拔掉插头’停止给它们输送资源和特权。政府或是不愿丢面子,或者更为普遍的情况是,政治上强有力的利益集团使得初衷良好的政府失去干预能力,最终放弃干预。”[12]

  我国学者张文魁研究指出,在过去的30多年间,随着市场的产业结构调整,国有企业呈现着繁荣与衰败相交替的周期。从20世纪70年代末到20世纪80年代前半期,算是国有企业的第一个黄金时代,20世纪80年代后半期算是白银时代,20世纪90年代前半期算是青铜时代,而20世纪90年代后半期到2002年算是黑铁时代。2003年至今,可算是第二个黄金时代。而为什么会有黄金时代,为什么又会走出黄金时代?张文魁认为,是市场经济的波峰将国有企业带向黄金时代,又是市场经济的波谷将它们带向黑铁时代。市场经济一定有波峰和波谷,也即市场景气和不景气具有交替性。20世纪70年代末至20世纪80年代初中期,恰好是中国市场经济的一个波峰时期,轻纺工业化带来了高度繁荣。但当轻纺工业化鼎盛时期结束,并且当非国有企业逐步崛起,就有越来越多的国有企业陷入困境。20世纪90年代后半期,国家投入巨额重组成本对国有部门进行救赎,国有企业的累积损失和历史包袱骤然卸下,并且2003年以来,多种因素将中国带入重化工业和信息化时代,国民经济进入新一轮波峰周期,这给国有企业的发展带来了重大机遇。“激进的控制权改革极大地促进了国有企业的市场化,使它们在保持国有制的前提下在一定程度上实现了与市场经济的结合。但是,……仍然维持国有制但经过激进控制权改革的企业,与市场经济波峰结合比较容易,而与市场经济的波谷结合却较难。……正如由轻纺工业化带来的第一轮波峰已经过去一样,这一轮由重化工业化和信息化带来的波峰也必将过去,如果继续维持现存国有企业的国家所有制,是否将再次需要国家重新投入巨额重组成本进行救赎?这是应该未雨绸缪的问题。”[13]考虑到极其巨大的经济风险以及由此带来的整体社会风险,在什么是社会主义公有制的问题上进一步解放思想,改变对国有企业“自己人”、“偏爱式”的倾向态度与做法,切实推进各种所有制的平等竞争尤其是社会所有制经济的蓬勃发展,是中国经济健康发展的长久之计。

  三

  公民社会组织的不断成长与大量出现,是以市场经济为基础的现代社会的重要特征。市场经济的不断发展必然催生利益与价值的多元化,而公共权力本身又难以对社会方方面面的具体利益与价值诉求进行代表,在这种情况下,具有相同利益与价值诉求的社会成员便会以组织化的形态来维护自身利益,追求实现自身价值目标。现代社会中个体的自由权利也为社会成员的自由结社提供了制度保障。实际上,按照马克思主义的基本理论,如果说未来的共产主义社会是自由人联合体,那么,今天公民的组织化与自由结社恰恰是自由人联合体这一理念在现代社会的映现。

  然而,由于几千年“治民”思想的影响,由于政治权力长期以来一直惯于对于社会的高度管控,由于过于强调执政党本身的代表性,现在不少党员干部对于社会组织的成长还存在着一些不正确的看法与疑虑,往往将其视为所谓不稳定因素而消极对待。但观诸现实,处于攻坚阶段的中国改革本身已经显现出公民社会组织不断发展的必要性与必然性。

  其一,在现阶段及以后的改革进程中,要实现社会利益矛盾的有效整合,增强公共权力对于利益冲突的可控性,积极推进公民参与的组织化建设尤其是普通民众与弱势群体的组织化建设,努力实现各阶层、群体利益博弈的相对均衡尤为重要。特别是对处于利益冲突中的普通民众与弱势群体而言,一定程度的组织化不仅可以使其利益得到较为有效的表达与维护,而且也有利于避免过多不可控的群体性事件。实际上,恰恰是由于缺乏正式完善的组织形式与渠道,高度分散的民众才会寻机通过临时聚集的群体性事件发泄情绪、表达不满。同样都是集体行动,但两种集体行动由于组织性的不同,后果是截然不同的。“社会利益的非组织化不但不会消除反而会提高发生大规模集体行为的可能性。……社会利益非组织化的一个重要后果是,它把整个社会变成了一个组织联系非常薄弱,但集体行为能力却超强的‘大散众’(large numbers):一方面,非组织化使群众的利益诉求难以有效上达,会滋生社会矛盾或使社会矛盾难以有效化解;另一方面,在‘全国一盘棋’的政治理念下,国家往往在相同的时间里以相似的方式集中推出相同的社会政策,结果,大量社会成员虽然在组织上或地理上相互分割,但却往往在同一时间内集中领受着相似的政策后果,从而在利益诉求、问题归因、情感认同、‘敌友’划分、价值取向等方面渐趋一致。社会心理上的一致性构成了‘大散众’制造‘群体性事件’(亦即社会学上的‘集体行为’)的基础。一旦社会不满情绪积累到一定程度,在某些因素(有时候甚至是非常偶然的因素)的刺激下,平时看起来很‘散’的大众很可能迅速集结起来,造成具有强大破坏力的动乱和骚乱。”[14]由于参与者极易受到各种极端情绪的鼓动与感染,不像正式组织那样可以对其成员进行规范与约束,这种非组织化的参与形式往往具有高度的对抗性与很强的破坏性。而且,参与的非组织化也使得问题的解决成本很高而效果有限,因为在这种群体性事件中,公共权力所面对的并不是一个对话的对象,而是一个个迅速集中而来、迅速四散而去、没有组织控制的“散兵游勇”。参与者的情绪化、冲突的极端化、对抗的高强化、行动者的分散化使得大规模的群体性事件很难在法治化和程序化的轨道上解决。

  而公民社会的组织化正好可以相对有效地避免群体性事件的各种弊害:组织化的公民参与可以较好地克服个人利益行为的自发性、孤立性和不稳定性,防止非理性的、无序的过激行为的发生。在这个意义上,组织化有利于塑造理性的参与个体;借助于组织,公共权力更易于对各种利益矛盾与冲突进行整合,社会的利益矛盾与冲突更易于在法治化和程序化的轨道上对话、协商解决;各种公民社会组织的发展,对于抑制与防范地方政府的不当行为具有至关重要的意义,社会的自组织性越强,对于地方公共权力的制衡就越有效。当前,公权力与社会公众的对立与冲突更多发生在基层与地方,而中央政府自上而下的命令与控制对于地方与基层而言有时鞭长莫及。在这种情况下,社会自组织的孕育与发展对于地方与基层的政治治理而言将起到积极的推动作用。特别要强调的是,针对当前社会利益冲突的焦点,现阶段公民参与的组织化建设,一方面要在农村积极引导建立农民利益表达与维护的社会组织,另一方面要充分发挥工会的功能。

  其二,随着中国的改革与发展,各种公民社会组织或第三部门正在担负起越来越重要的治理功能。特别是在政府失灵与市场失灵的领域,公民社会组织“可动员和汲取大量社会资源,处理各种公共事务和向社会提供公共物品与服务,促进社会公正与社会公平,在市场和政府都无法有效配置资源的地方承担起有效的角色功能,在制度创新和社会治道变革中起着基础性作用。”[15]

  基于以上分析,党的执政模式现代化的一个重要维度,就是对于各种正当社会组织的成长,应改变对立、警惕的态度,积极加强规范、引导与合作。在当代中国,要推动公民社会组织成长首先必须解决观念上的问题。我国学者俞可平研究认为,由于对公民社会组织的认识和判断发生了偏差,现阶段在部分党政干部中间,对于公民社会组织存在着四种不友好或不恰当的态度:其一,轻视和漠视民间组织,认为民间组织在中国的社会政治生活中无足轻重,成不了气候;其二,对民间组织不信任,认为民间组织不是正式机构,不可靠;其三,害怕民间组织,认为其一旦变得强大,就会脱离政府的监管,政府对社会的控制力就会下降;其四,敌视民间组织,认为民间组织总是跟政府不合作,甚至跟政府唱对台戏,要坚决予以遏制。就此而言,“要认真解决中国公民社会存在的问题和面临的困难,为民间组织提供一个更加有利的制度环境,首先需要政府官员端正对民间组织的态度。要正确对待各种民间组织,从总体上说,既不要敌视它,也不要忽视它;既不要惧怕它,也不要溺爱它;既不要放任它,也不要封堵它。有远见的党政干部应当主动与各种合法的、健康的民间组织建立信任关系和伙伴关系,积极培育各种与政府合作、有利于促进社会公共利益、基层民主和公民自治的民间组织,充分发挥它们在社会管理、公民参与和建设和谐社会中的作用。”[16] 在转变观念的基础上,要推动公民社会组织成长还必须进一步改革与完善相关的制度规范,对公民社会组织的法律地位、主体资格、登记成立、活动原则、经费来源、税收待遇、监督管理、内部自律等作出明确而合理的规定。“改革的重点,应当是在深刻认识公民社会发展规律的基础上,……加紧修订和完善关于民间组织的法律、规章和政策,从审批、登记、注册、监管、经费、税收等方面,对组织既积极支持、热情帮助,又正确引导、合理规范,营造一个有利于公民社会健康成长的制度环境,防止民间组织成为政府的对立面,使公民社会更好地与政府合作,齐心协力建设一个民主、公平、善治、宽容的和谐社会。”[17]

  结  语

  就执政模式所包含的两方面内容来说,执政理念未实现进一步有效转变必然影响到实际的执政方式,影响到改革的实际推进,影响到既得利益的实际治理。而传统执政方式的未进一步改革、现实既得利益的存在又为执政理念的进一步转变、思想的进一步解放设置了巨大的阻力与障碍。两方面因素相互叠加,实际上形成了一种不良循环,共同造成了今天改革攻坚的困局。今天的中国改革已经推进到一个新的关键节点与瓶颈期,传统执政模式必须要进一步打破与改变。对于中国改革来说,除此以外,别无出路!而要进一步推进执政模式的现代化,一方面仍需要改革之初那般思想解放的锐气与意志,另一方面则需要在真正理解什么是现代政治文明的基础上把握重点,找准切入点与突破口,大胆推进具体制度机制的改革。特别是在执政模式由旧而新的改革进程中,应树立正确的风险观,敢冒风险、敢于尝试。要想一点风险都没有或不冒较大风险,四平八稳地实现执政模式的变迁是不可能的。邓小平在21年前的“南巡讲话”中就已经强调:“改革开放胆子要大一些,敢于试验,不能像小脚女人一样。看准了的,就大胆地试,大胆地闯……没有一点闯的精神,没有一点‘冒’的精神,没有一股气呀、劲呀,就走不出一条好路,走不出一条新路,就干不出新的事业。不冒点风险,办什么事情都有百分之百的把握,万无一失,谁敢说这样的话?一开始就自以为是,认为百分之百正确,没那么回事,我就从来没有那么认为。”[18]无论是执政理念继续解放与创新,还是执政方式切实改革与调整,都应秉持这样一种态度与精神。特别是在今天这样一个改革阶段,更是如此!

  [1] 《邓小平文选》第3卷,人民出版社1993年版,第163-164页。

  [2] 《邓小平文选》第3卷,人民出版社1993年版,第177-179页。

  [3] 中共中央党校教务部编:《十一届三中全会以来党和国家重要文献选编》,中共中央党校出版社2008年版,第153页。

  [4] 中共中央党校教务部编:《十一届三中全会以来党和国家重要文献选编》,中共中央党校出版社2008年版,第209-211页。

  [5] 王贵秀:《中国政治体制改革之路》,河南人民出版社2004年版,“自序”第10页。

  [6] 江必新:《党的执政方式再思考——实现党的领导、人民当家作主和依法治国三者统一的路径探讨》。此文未公开发表。

  [7] 王贵秀:《中国政治体制改革之路》,河南人民出版社2004年版,第153页。

  [8] 何伟:《股份制与社会所有制》,经济科学出版社2008年版,第116页。

  [9] 王祖强:《社会主义所有制理论的创新与发展》,中国经济出版社2005年版,第44-45页,第66页。

  [10] 厉以宁《论新公有制企业》,《经济学动态》2004年第1期。

  [11] 有些国有企业的生存困境目前就已经显现。参见《国企包揽年度巨亏榜前十名》,《新京报》2013-5-7。

  [12] [美]威廉·鲍莫尔、罗伯特·利坦、卡尔·施拉姆:《好的资本主义,坏的资本主义》,中信出版社2008年版,第63页。

  [13] 张文魁:《国有企业改革30年的中国范式及其挑战》,《改革》2008年第10期。

  [14] 郑杭生主编:《走向更加有序的社会:快速转型期社会矛盾及其治理》,中国人民大学出版社2007年版,第200-201页。

  [15] 郑杭生、何珊君:《和谐社会与公共性》,《甘肃理论学刊》2005年第1期。

  [16] 唐晋主编:《大国策:通向大国之路的中国民主 公民社会》,人民日报出版社2009年版,第268-269页。

  [17] 唐晋主编:《大国策:通向大国之路的中国民主公民社会》,人民日报出版社2009年版,第20-21页。

  [18] 《邓小平文选》第3卷,人民出版社1993年版,第372页。

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